杨文悦

　　自2001年国务院部署全面推行行政审批制度改革工作以来，上海市绿化、林业、市容、环卫行政主管部门在扎实推进行业行政审批制度改革中审批项目大幅度减少，审批程序得到优化，审批行为逐步规范，审批效率不断提高，对推进政府职能转变、实现行业依法行政和政府职能的转变起到了促进作用。

　　一、主要做法

　　1．健全工作机构，有序推进行政审制度改革。为保证行政审批标准化示范，绿化市容局成立了行政审批标准化工作领导小组及办公室，由局主要领导任组长，分管领导任副组长，政策法规处、行政许可处、纪检监察室及其他实施行政审批的处室和单位负责人为成员，办公室设在政策法规处，负责日常推进工作，制定了年度工作方案和工作目标，明确责任、时间节点和质量要求，确保行政审批制度改革工作深入推进。目录动态管理，全行业依法按目录审批

　　到目前为止，上海分五批公布的取消和不再审批事项共为1288项，调整的行政审批事项为851项。其中绿化市容、林业行业，取消和不再审批事项48项，调整的行政审批事项95项。2008年来，全面梳理了涉及绿化、林业、市容和环卫的行政审批事项95项。在大部制改革的机遇下，以“清理审批事项、再造审批流程”为突破口，逐一梳理保留了79项审批事项。之后，又根据全市统一部署，以“提升行业管理整体效能和服务社会的综合水平”为原则，取消一批、归并一批、调整一批，确认市级行政机关及其法规授权事业单位保留审批事项39项，其中涉及绿化的8项、林业的24项、市容环卫的7项。按照上海市行政审批目录管理要求，审核确认区县绿化市容、林业部门的审批，保留审批事项45项，下放由浦东新区审批事项7项，调整审批事项1项。

　　2．注重“以人为本”，编制业务手册和办事指南。行政审批业务手册和办事指南的编制，是行政审批标准化建设的核心。在建设过程中始终将规范审批行为、提高办事效率和维护相对人权利放在首位。一是明确受理规范，维护行政相对人的权益。通过行政审批办事指南的编制，要求在受理时做到“申请材料符合办事指南要求的，工作人员必须当场受理；申请材料不齐全或不符合法定形式的，必须在5个工作日内一次告知需要补正的全部内容；工作人员必须当场出具收件凭证，明确逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理”3个必须。同时，重点明确了申请人的知情权、申请权、补正权、听证权、救济权等10项权利和8项义务。二是明确审查要求，强化社会公众参与管理。在试点项目业务手册的编制过程中，结合绿化市容行业与市民生活密切相关的特点，坚持“讲清审查要求”原则，努力扩大公众参与的覆盖面。对于涉及公园布局调整、占用公共绿地、大规模迁移行道树等行政审批事项，区县绿化管理部门在出具审核意见前，需召开公众意见征询会，以提高审批决定的科学性。三是明确办理标准，注重行政审批的规范管理。以“业务须知明确、岗位职责明确、审核要求明确”为业务手册编制指导思想，明晰行政审批事项中各责任主体、条件标准、权限范围。先后制定实施有关行政许可程序、工作流程、监督检查和事后监督检查等管理制度，印发了包含行政许可申请表和审批法律格式文书在内的公示内容，修改完善绿化行政许可审核的相关规定，为行政审批的规范高效运行提供了制度保障。

　　3．落实全程上网，深入推进网上审批工作。结合政务公开，推进全部上网、全程上网，做到了绿化市容行政审批“六个全”。即“审批事项全部上网公开，申请材料全部可以网上预审，审批工作流程全部在线，办理情况内网全程公开，审批结果全部及时告知，审批监管全部网上留痕”。围绕“全覆盖受理、全方位公开、全过程监督”工作目标，分类推进市、区两级绿化市容行业的行政审批标准化建设。对《对临时张贴、张挂（悬挂）宣传品或者标语的许可》、《对公园举办全园性活动的许可》两许可事项，实现网上预审当场受理、网上预审当场发证，推行电子印章在全行业行政审批过程使用。

　　4．强化审批监管监察，梳理审批共享信息。通过“制度+科技”，实行网上同步监察、预警纠错，实现批后监管制度化和以效能监察推动批后监管，为“规范、效能、透明、可究”提供了制度保障。通过事后监督检查，对已审批的项目进行跟踪、监督、检查，强化行政审批的后续监管。将规范审批行为、完整审批程序，实施批后监管和申请人满意度测评等内容，纳入纪检监察部门的行政效能监察，定期发布效能监察报告，提出相关工作建议。梳理审批共享信息76类，其中无条件共享74类，录入《上海市行政审批信息资源共享目录（一期）》。由此，既可减少申请人提交材料，也可提高审核效率。

　　5．提高审批效率，转变管理方式。推行“告知承诺”、“网上预审”和依法规委托审批等审批新模式。2009年起，对下放区县绿化市容管理部门实施的公园停闭许可等7项行政审批事项，明确实施标准、文书格式以及监管要求等。对“城市园林绿化企业资质证书（三级）核发”和“户外非广告设施设置（招牌）审批”实行告知承诺方式审批。

　　减少审批行为，强化管理措施。通过审批事项梳理，对与古树名木及其后续资源相关的鉴定、确认、核实和备案等事项，不再采用行政审批程序，而是进一步强化和规范其管理工作，制定下发有关古树名木及其后续资源死亡注销管理、鉴定标准和程序等规范性文件。

　　二、取得的成效

　　1．进一步提高了对服务政府建设的认识。行政审批标准化工作难度大、涉及部门多，政策性强，专业水平要求高，因此统一思想、提高认识，是工作推进的关键。我们认为，业务手册、办事指南的编制、审核过程，也是统一思想、提高认识的过程。通过审核、讨论、换位思考，强化“审批就是服务”的宗旨意识，强化“审批就是便民利民”的服务过程，避免“业务手册就是法规汇编”、“手册编制与日常工作脱节”认识偏差，防止照抄照搬法律法规、手册编制与日常管理“两张皮”情况，尽可能减少审批相对人的义务。

　　2．进一步优化固化流程，提高行政审批效能。以方便申请人为根本，以提高审批效能为目的，对审批流程进行了全面的梳理和再造。如：有关林地占用审批审核中，将以前需区县管理部门出具初审意见的两级审批，通过流程优化，调整为区县管理部门直接受市局委托受理，出具意见后报市局一次审批，审批时间由以前的初审、审批一共40个工作日缩短为20个工作日，既方便申请人就近申请，也提高了审批效率。同时采取“告知承诺”，推行网上预审，现场受理、网上预审，现场发证，进一步优化审批方式。

　　3．进一步明确审批标准，规范自由裁量权。审理过程中不断细化和精简申请人申请材料，明确具体审批标准，做到“符合办事指南必须受理、符合审批条件必须准予许可”。如，以前有关申请人身份的材料要求，罗列了“证明申请人及相关经营利用者身份、资格的有效文件或材料”和“个人、法人和其他组织身份、资格的有效文件和材料，包括身份证（护照）、工商营业执照、企业（事业）法人证书等可以证明申请人身份的有效文件和材料”等，通过会审，简明为“个人身份证（护照）、企业的工商营业执照”；对于审批中统而泛之的“符合其他相关审批条件”比较模糊的要求，审批标准也进行了明确，规范了审批人员的自由裁量权。

　　三、打算与展望

　　行政审批制度改革是一项政策性、专业性强，涉及面宽，情况复杂，难度高的工作。必须从改革行政审批制度入手强化政府职能转变，厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。下一阶段，将继续围绕“两高一少一好”目标，根据上海市委、市政府关于行政审批制度改革的工作要求，重点要做好四方面工作：

　　1．继续减少行政审批事项，下放审批权限。根据国务院第七批行政审批事项梳理要求和市审改工作部署，突出对“凡是能够通过公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理”，以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的审批事项，通过评估评审后，及时调整，方便申请人，提高办事效率。

　　2．推进“既受又理、管办分离”审批模式。“既受又理、管办分离”工作体制，明确了审批、管理、监管、监督之间的关系，它要求管理部门依法制定的标准和规范，通过审批部门实施，审批的结果由管理部门进行检验，监察部门对审批和管理进行全过程监督，实现审批、管理、监管、监督之间的良性运行。

　　3．全面推进业务手册、办事指南的运行。加大对编制完成的业务手册和办事指南的宣传力度，完善网上审批流程和相关公示内容，增加审批工作的透明度。加快推进委托实施部门、区县绿化市容部门完成相关行政审批事项业务手册、办事指南的编制，全面实施行业审批标准化工作。

　　4．完善网上审批系统、启动电子监察。加快完善法规授权事业单位、区县绿化市容管理部门的网上审批工作，积极推广电子印章的应用。在完善审批流程、规范审批文书同时，根据编制的审批业务手册要求，对行政审批行为启动电子监察，促进行政审批工作标准化和规范化不断取得新进展。

　　（作者：上海市绿化和市容管理局政策法规处处长）

　　（本文配图/胡宗果）