胡建文

淮海路街头绿地

　　园林绿化和市容环卫养护作业，不仅是政府公共管理和公共服务的重要内容，而且直接关系到市民生活质量，关系到城市经济社会的可持续发展。随着城市人口的增长，规模层级和功能地位的提升，对市容环境提出越来越高的要求，与此同时，园林绿化和市容环卫设施日益庞杂，养护作业面临越来越大的挑战。如何适应要求应对挑战，深化绿化市容养护作业体制机制改革，不断提升养护作业水平和质量，是城市管理需要长期面对和解决的问题。笔者就此问题谈几点粗浅的思考。

　　一、深化市场化改革是现阶段提升绿化市容养护作业水平和质量的有效途径

　　随着城市经济社会的发展，绿化市容等公共产品和公共服务在社会生活中的地位越来越高，与此同时，群众需求的提升与公共产品和公共服务供应不足的矛盾更加凸显。供应不足的原因是多方面的，主要原因是：一方面，城市人口的快速增长和城市规模的急剧扩大，要求公共产品供给相应大幅增加，给有限的财政资金带来压力。另一方面，传统模式下，政府包揽公共产品和公共服务的生产与提供，由于缺乏追求良好绩效的动力和有效的约束监督，导致管理和生产效率不高，质量和水平难以快速提升。破解这一困境同样要从两方面着手：一方面，加大对公共产品和公共服务的投入，跟上城市人口规模扩张的速度；另一方面，引入市场竞争，优化资源配置，提升公共产品和公共服务的生产效率和质量。市场化改革正是后者的应有之义。

　　（一）公益性行业同样需要市场化机制

　　绿化市容行业是公益性行业，其产品和服务是标准的公共产品，这一点无庸置疑。然而，公益性行业并不排斥市场化。在公共管理和服务中，政府的角色应该是掌舵，而将具体操作的事务让位于市场或社会。政府的重要职责是监管市场、管理社会，为市场和社会的运行制定规则，追求公共服务的效率、效果和质量。这意味着政府在公共管理和服务中，不必事事亲历亲为。具体到绿化市容行业，政府必须承担保证其供给的责任，但承担这一责任并不意味着政府直接管理、直接生产，事实上，企业和社会具有更高的生产效率，政府更应该做的是，通过制定规则，引入竞争机制，让更多的企业和主体来提供服务，促进绿化市容产品效率和质量的提高，实现公共利益的最大化。

　　（二）市场化改革是一个不断深化完善的过程

　　自20世纪90年代开始，全国各地园林绿化和市容环卫行业纷纷探索实施市场化改革，改革至今，虽然取得了一定成效，但由于诸多因素的影响，改革未完全实现预定目标，伴随改革也出现了不少问题，比如：政府与养护作业企业关系没有理顺，企业难以成为真正的市场主体；统一开放的养护作业市场尚未形成，优胜劣汰的竞争机制无法建立；政府监管的制度标准规范不完善，监管方式和手段比较粗放简单；职工没有获得期望的利益，对改革认同度不高；等等。深入审视这些问题，我们可以看到，这不是改革本身的问题，绝大多数是因为改革不到位、措施不完善引起的，不能因此来否定改革本身。而且从事物发展的规律看，改革是一个不可逆的过程，今天面临的情形，已不可能再走回头路，重新回到过去政府包揽的事业单位供给体制。我们唯一的选择，是在认真总结成功经验，充分汲取失败教训的基础上，坚定不移地深化改革。

　　（三）改革是推动行业转型发展的必然选择

　　由于人口土地资源等多种因素的制约，无论是园林绿化，还是市容环卫，都已告别大规模推进、粗放快速发展的时代，进入转型集约精细发展阶段。转型发展靠什么？靠创新驱动，靠改革推动。党的十八大提出，深化改革是加快转变经济发展方式的关键。上海市委书记韩正指出，改革是上海最大的红利，开放是上海最大的优势。改变现状，唯有改革。一般竞争性领域的市场化改革实践已充分见证了市场化机制在优化资源配置、提升效率中的巨大作用。对绿化市容行业而言，深化养护作业市场化改革，建立完善市场化机制，用改革思路破解发展中的难题，实现行业转型发展，是实践的必然选择。

　　二、深化市场化改革要坚持正确的方向和原则

　　（一）坚持正确的政治方向

　　深化绿化市容行业养护作业市场化改革，是一项牵涉职工切身利益的系统工程，也是一项错综复杂的长期工作，必须立足现状，一切从实际出发，坚持正确的方向和原则。

　　指导思想上，要坚持以党的十八大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照完善机制，促进发展，提升水平的目标要求，在确保行业稳定的前提下，培育市场主体，健全市场环境，强化市场监管，完善公益性和市场化相结合的运作机制，增强服务能力，提升养护水平，提高生产效率，不断满足人民群众和城市经济社会发展对绿化市容事业发展的需求。

　　总体目标上，要争取通过几年的努力，逐步理顺政府与企业的关系，建成符合社会主义市场经济规律、体现公益性特征、政府主导、市场运作、监管有力、水平一流的养护作业体系，形成“企业运作自主化，市场竞争有序化，资金使用高效化，监督管理科学化”的养护作业新模式，带动养护作业水平和质量跨上新台阶。

　　（二）坚持四条基本原则

　　1. 着眼发展，开拓创新。不是为了改革而改革。要将提高养护作业水平，推进事业发展作为改革的出发点和落脚点，准确把握当前养护作业领域存在的主要矛盾，鼓励进行多种形式的探索和实践，着力破除影响行业发展的体制机制障碍，积极培育新的养护作业主体，推广新的养护作业模式，形成新的运作机制。

　　2. 分类分层，差别实施。改革切忌一刀切。要根据绿化和环卫行业的不同特点，细分为不同的类别和领域，按市场化程度的高低，明确不同的目标、任务和策略。同时，要根据市、区和街镇的管理权限，充分发挥各级政府的积极性，细化落实责任和分工，因地制宜，探索建立符合本区域特点的市场化模式。

　　3. 重点突破，分步推进。改革同样不能搞齐步走。要实事求是，以市场化程度相对高的领域为重点，带动其他一些领域的市场化。坚持增量改革优先，以增量改革带动存量改革，还要积极突破存量改革瓶颈，以存量改革带动全面改革。从现有养护作业的实际状况出发，试点先行，分步推进，以点带面，逐步推开。

　　4. 统筹兼顾，以人为本。改革不能单打一。要立足全局高度，整合政府、企业和社会等各类主体资源，妥善处理改革发展稳定三者的关系，统筹协调各方利益，注意与简政放权，推进政府职能转变和其他各项改革有机衔接。改革推进实施过程中要坚持以人为本，将群众利益放在第一位，防止人与物本末倒置。

　　三、深化市场化改革要实现四大突破

　　绿化市容行业市场化改革，千头万绪，需要解决的问题很多，重点要在四方面取得突破。

　　（一）政企分开

　　政企分开是市场化的前提，政府不能与企业切断关系，成为真正的裁判员，市场化就无从谈起。因此，当务之急是实现彻底的政企分开，要从人事、财务和资产等方面入手，进一步明晰产权，推进养护作业企业与行业管理部门隶属关系脱钩，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。有了彻底的政企分开，才有规范的市场主体。要培育各类市场主体，推动企业按照现代企业制度要求，完善法人治理结构，提升技术水平，不断增强竞争力。鼓励企业通过自愿联合、重组、并购，形成数个跨区域、跨工种、有较雄厚实力的综合型及专业型养护作业公司，形成一支稳定绿化市容养护作业水平的基本力量。

　　（二）市场竞争

　　竞争是市场化的核心，要通过竞争来建立真正的市场机制。实现竞争，首先必需打破市场壁垒，形成统一开放的养护作业市场。现阶段，可根据园林绿化养护和环卫作业服务的现状和特点，先向本区域养护作业企业开放，条件成熟后，逐步过渡到向全部企业开放，鼓励各类符合准入条件的企业参与竞争。在市场开放的基础上，采取公开招投标、竞争比选、竞争性谈判等多样化方式，推进市场化竞争。今后，所有增量养护作业项目应该一律通过市场竞争确定养护作业单位，存量项目逐步过渡。要建立相应的市场化竞争交易平台，完善竞争交易办法及规则，规范对竞争交易行为的管理。

　　（三）购买制度

　　市场化机制下，政府和企业是合同契约关系，政府通过竞争方式确定养护作业企业，购买企业产品和服务。公正完备的购买服务制度是市场化机制发挥作用的关键。当前，首要任务是完善以定额为依据的政府购买服务价格体系。要充分考虑定额的成本因素和区域差异，根据经济社会发展状况和物价变化因素，对定额予以适时调整。要建立公益服务和突击任务补偿机制，对定额无法约定的公益服务项目和新增的突击性任务项目，明确结算支付途径和方式。建立考评机制，对定额执行情况予以考核监督，督促各级政府根据任务量和定额，足额采购养护作业。同时，要完善对企业的长效发展扶持政策。

　　（四）政府监管

　　实施市场化改革后，政府的重要职责由办理变为监管。实施有效监管，也是市场化机制发挥作用的关键。要改变传统命令式的监管办法，减少对养护作业企业的行政干预，真正建立合同契约机制，通过合同细化明确双方责任义务，详细约定双方事项，按照合同条款进行产品服务验收和管理。要健全完善各类标准规范，强化对市场准入和退出的监管、价格监管、产品和服务质量的监管、运行安全的监管和市场秩序的监管等。特别要探索建立退出机制，根据考核结果，对不讲诚信、养护作业质量差、不符合操作规范要求的企业，予以企业及人员的不良诚信记录直至清除出养护作业市场。

　　四、深化市场化改革要落实三项保障

　　成功的改革必须要有相应保障，要有配套政策，绿化市容养护作业市场化改革同样如此，三项保障必不可少。

　　（一）责任保障

　　市场化改革要求政府重新定位角色，转变管理方式，政府主要是“掌舵”而不是“划桨”，主要是组织提供而不是直接生产。这样的转变并不意味着政府责任的转移，相反，提供公共服务的责任只有强化，丝毫不应削弱。作为公众代表，政府肩负着更大的监管责任，需要用科学而严格的监管来化解企业无限制的利益追求，维护好公众利益。同时，对具体的工作而言，政府同样肩负责任，要负责制定改革具体方案、相关配套制度和标准规范，并组织推进实施。除了绿化市容行业管理部门以外，财政、社会保障等相关政府部门都应积极协调配合，承担相关责任，合力推进改革。

　　（二）经费保障

　　绿化市容行业是公共产品和公共服务行业，不是营利性行业，是需要政府大量投入的行业，随着公众需求不断提升，养护作业任务不断增加，养护作业标准不断提高，投入还会维持相当长时期的增长趋势。市场化改革并不意味着投入的减少，改革的目的是在相同的投入下优化资源配置，尽可能提高效率，那种以改革为借口从而减少投入是不负责任的表现。深化市场化改革，建立真正的合同契约机制，政府更应该按合同约定提供足额经费保障。从另一个角度而言，改革往往需要付出成本，政府有责任有义务来承担改革成本。

　　（三）职工利益保障

　　改革应该保障多数人的利益，以牺牲广大职工利益来推进改革的做法不可持续。改革中要特别注意保障职工的合法权益。要建立和完善与劳动力市场价格水平相适应，与养护作业任务和质量相联系的职工收入正常增长机制。要完善收入分配制度，做到企业经营者收入与一线职工收入挂钩，并保持在合理比例内。落实好职工劳动社会保障政策，消除职工的后顾之忧，尤其是对前一轮改革中形成的历史遗留问题，要正确面对，积极化解，确保职工队伍的稳定，为改革消除阻力。

　　（作者：上海市绿化和市容管理局政策研究室主任）

　　（本文供图/洪汇）