本刊专稿:心系群众善谋管理 努力提升执法水平
发布时间: 2013年09月05日       来源: 绿色上海        【字体:

恽奇伟



  随着经济社会的快速发展和城市化进程的深入推进,利益主体多元化、利益诉求多样化、社会心态复杂化的现象日益凸显,导致城市管理领域容易诱发社会矛盾的触点增多、燃点降低。当前,在全面贯彻落实党的十八大和上海市第十次党代会精神,努力建设“四个中心”和社会主义现代化、国际化大都市的形势下,面对城市管理新挑战和市民群众新期盼,上海如何注重科学发展的执法理念,用群众路线教育的创新思路善谋城管执法,以创新自律的新风努力提升上海城管执法上新水平,为这座城市提供良好的城市运行和环境保障,是一个十分重要和敏感的新课题。


  一、坚持科学发展理念,把握正确政治方向,应对城市管理新挑战

  首先,城管执法部门要解决为谁管理、为谁执法的问题。城管执法面对的是群众,最终的目的是服务群众,创建文明美好的城市。离开了群众的支持,我们的事业就一事无成。城管执法是一支公共管理和社会管理中须臾不可离开的服务于人民的队伍。“执法为民”是我们城管和人民群众的利益同一性和言行一致性的根本体现。任何把城管同人民群众对立起来,把城管“妖魔化”的倾向都是有害的。这支城管队伍,是按照准国家公务员要求和准军事化标准管理的执法队伍。它的一言一行应当具有较高的法理素质和严明的组织性和纪律性,体现人民群众对城市管理和执法的根本要求和夙愿,体现有序、美好的城市管理目标。

  其次,要正视五方面的严峻挑战。一是现行法律法规缺失的问题,至少在国家层面至今还没有城市管理行政执法的专门法律法规,一些现行的城市管理法律法规的规定还比较原则,特别是在治理违法建筑、非法小广告、无序设摊等城市顽症上针对性和操作性还需要加强;二是在公信力、公正度和透明度上要与建设法治城管、法治社会的要求接轨;三是要加大郊区新城、大型居住社区等区域的基层城管分队机构建设和部分城郊结合部、“城中村”的市容环境管理;四是要进一步巩固和拓展“上海世博会”的办博成果,积极有效地破解城市管理难题和顽症;五是要充分发挥政府相关管理部门、执法部门之间信息共享、力量整合、联勤联动效应,提高执法效能、增强执法威慑力,实现城市的常态长效管理。

  第三,要实现依法治理、长效管理,提升城市管理法治化水平,上海城管执法系统必须坚持创新驱动、转型发展,努力实现“五个转变”:(1)在执法理念上从“以罚代管、一罚了之”向“以人为本、执法为民”转变;(2)在执法方式上从“运动式执法、集中性整治”向“依法治理、长效管理”转变;(3)在执法手段上从“头痛医头、脚痛医脚”向“标本兼治、综合治理”转变;(4)在执法机制上从“条块分割、单打独斗”向“整合资源、联勤联动”转变;(5)在执法实效上从“单纯注重市容环境效果”向“统筹兼顾市容环境与民生保障”转变。我们要积极探索,努力把握社会管理规律,更好地遵循现代化大都市管理要求和广大群众的环境需求,加快推进城市管理的法治化进程。


  二、注重运用法治思维、法治方法,严格规范执法行为

  现代法治文明社会,城市管理的核心是依法管理。《行政强制法》、《上海市城市管理行政执法条例》的颁布实施,对贯彻依法行政原则、规范执法行为,提升城管执法效能提出了新的更高的要求。日益开放、透明、信息化条件下,如何执法?如何打造一支具有法治精神、法治信仰、善谋执法效能的队伍?市城管执法局细化完善了执法程序、执法规范、队伍管理等制度规范,从五个方面审视问题,解决问题。

  一是严格规范执法主体。在中央的行政强制法和上海市政府的城市管理行政执法条例等法规要求下,上海城管执法系统逐步理顺了市、区县、街镇得三级执法管理体系,明确了区县城管执法局的执法主体资格,完成了区县城管监察大队的更名以及“三定”工作,确保执法主体符合法定条件。同时,针对城郊结合部、大型居住社区城管执法力量严重不足、相关部门聘用大批协管员违规执法等问题,一方面增加基层执法力量,科学合理地增加了城管执法队员编制,调整充实了一线执法力量,以确保执法力量与城市管理任务相匹配,确保执法人员身份资格符合法定要求;另一方面清理整顿了协管员队伍,严格协管员的准入、培训、考核、监管和退出机制。

  二是严格规范执法程序。按照中央和上海地方有关的城市管理法律法规,我们严格地界定了执法权责、优化了执法流程、明确了执法环节、规范了执法行为。着重建立和健全了五个方面的程序规范:(1)严格规范调查取证行为,避免不正当不规范取证;(2)严格规范自由裁量权行使,避免执法不公正不公平;(3)严格规范行政强制执行程序,避免乱作为不作为;(4)严格规范扣押物品保管和处置,避免损害当事人的权益;(5)严格规范执法内容和流程的公开,保障行政执法过程的公正、透明和可监管。

  三是严格规范执法行为。我们制定了《上海城管执法人员行为规范》、《上海城管执法督察考核办法》等管理制度,明确要求城管执法队员必须遵守“着装、仪容、举止、用语、执勤、办案、廉政”等七方面的行为规范,严格要求队员在执法工作中必须做到“五在先”(敬礼在先、亮证在先、告知在先、劝导在先、教育在先),逐步实现执法工作由“简单驱散型”、“单纯处罚型”向“劝导教育型”、“综合服务型”的转变。同时,加强执法监督,建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、执法责任追究保证金、政风行风评议、公众满意度测评等规章制度,对日常执法督察发现、市民群众和社会各界反映的“不作为、不规范、不文明”问题,及时予以纠正,并严肃追究相关人员的过错责任,从而推动广大城管执法队员自觉依法行政、依法执法。

  四是严格规范基层队伍建设。按照“抓基层、打基础、利长远”的要求,我们系统、深入地开展了规范化中队创建活动,协同推进基层城管中队的软件和硬件建设,有力促进了中队的执法规范化建设和队伍制度化管理。通过近5年的努力,全市规范化中队达到了208个,占全市253个中队总数的82.2%。从2012年起,制定实施了城市管理行政执法大队标准化建设,推广和运用视觉形象识别系统,细化了队伍管理、执法勤务、执法规范、为民服务等软件建设的制度规范,有力提升了城管执法大队的标准化、制度化、科学化管理水平。

  五是着力提升行政执法效能。创新执法理念、方式和机制要求统筹兼顾社会不同阶层、不同群体的利益诉求,统筹兼顾城市秩序与城市活力和城市形象与民生保障的关系,要最大限度地维护城市安全有序,最大限度地促进社会和谐稳定。针对无序设摊管理难题,全市城管执法系统积极探索、以人为本、化堵为疏、标本兼治,逐渐走出了一条“民意主导加行政执法”的治理新路,有效化解了执法冲突和社会矛盾。特别是在外滩、人民广场等26个景观区域以及世纪大道、延安路等90条主要干道,坚持做到“四个最严”(最严的监管、最严的执法、最严的处罚和最严的问责),确保依法、及时、有效查处市民群众反响强烈的无证无照夜排档、烧烤摊、早点摊、盒饭摊等违章现象,确保城市环境整洁有序。对于居民确有需求的早点、蔬菜、修配、小百货等摊点,充分挖掘利用中小道路、待建工地、社区活动场所等资源进行疏导,既为社区居民提供了生活便利,又从源头上消解了马路设摊乱象,也促进了社会就业与民生改善。


恽奇伟副局长检查渣土运输情况


  三、强化顶层设计、制度创新,建立和完善社会协同治理机制

  城市管理是一项社会系统工程,既要统筹规划、整体推进,更要整合资源、合力推进。因此,在针对上海城市管理任务日益艰巨的实际情况下,我们要加强城管和执法的顶层设计,力求制度创新,积极探索城市管理联勤联动的新模式和新机制,努力实现从“部门单打独斗”向“部门协同、公众参与”转变,充分整合社会各方资源,形成执法管理合力,共同提升城市常态长效管理水平。对此我们特别加强了以下三方面的工作:

  一是建立健全联勤联动机制。认真总结并固化了迎世博、办世博期间的城市管理“条块结合、多方协同”工作经验,全市各级城管执法部门主动融入了区县、街镇的“大联动”、“大联勤”体系,行政执法效能和城市管理水平的呆料提升。闵行、嘉定、长宁、杨浦、徐汇等中心城区还构建了“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”的联动机制,条块资源优化组合的效应进一步得到发挥,实现了执法管理效能倍增,违法搭建有效破解,较好地解决了非法收运地沟油、偷乱倒渣土和非法小广告等一批社会管理难题,确保了城市平稳有序运行,维护了社会和谐稳定。

  二是建立健全“两法”衔接机制。打击非法收运和处置地沟油、非法食品加工黑作坊、无证行医、散发张贴非法小广告、兜售假冒侵权商品等违法行为,仅仅依靠行政执法部门实施行政处罚,难以取得良好的效果。我们在嘉定、宝山等区,探索和构建了行政执法与刑事司法的“两法”衔接机制,城管、卫生、食药监、工商等行政执法部门与公安、检察院建立了信息共享平台、联席会议和案件的移送等管理机制,在整合执法资源、加强执法保障、及时有效收集固定证据、提高案件查办效率、准确有效打击违法行为、增强执法威慑力等方面取得了明显成效。

  三是建立健全公众参与机制。扎实有效的社会动员、全体市民的共同参与是城市高效、有序运行的重要保障。我们一方面依托新闻媒体、政务微博、政府网站等多种载体,加强了城市管理法律法规的社会宣传,引导市民群众自觉遵守城市管理法律法规,改善城管执法社会环境;另一方面,还紧密结合城管执法进社区活动,充分依托社区、居委的工作平台,深入开展“夏令热线”、“绿色护校”、“校门清”等便民利民服务活动,想方设法为市民群众排忧解难,提升了市民群众对城管工作的认同感和满意度。同时,加强了志愿者队伍建设,全市已有3万多人的城市管理志愿者队伍,广泛引导志愿者和市民群众参与清洁城市、美化家园等公益活动,有效激发了广大市民群众参与城市管理的积极性和主动性,初步呈现了“共管共治、共建共享”城市美好家园的良好社会氛围。

  (作者:上海市城市管理行政执法局副局长)


  (本文供图/洪汇)