胡建文

　　近年来，向社会组织购买服务作为政府提供公共服务的一种新理念和新途径，正被日益广泛地实践于社会公共服务的诸多领域，逐渐成为政府提高公共服务水平的重要手段。市容保障服务作为政府公共服务的一个重要领域，也越来越多地探索实行向社会购买服务。据初步调研统计，上海17个区县中已有13个区县通过区县有关单位或街道、镇，以政府购买服务方式，引入72家社会组织或市场机构从事市容保障服务工作，而且还有加快扩展的趋势。但从整体上看，政府购买市容保障服务还处于起步阶段，理性看待这一现象，研究分析实践中出现的问题，探索完善政府购买市容保障服务的思路和对策，是现实发展的迫切需要。

　　一、政府购买市容保障服务符合公共管理发展趋势

　　政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项交给政府之外的社会组织或市场机构来完成，由政府从财政资金中支付服务费用，是政府提供公共服务的一种新型方式。政府购买公共服务首创于20世纪60年代英美新公共管理运动。现实中，政府直接提供公共服务的低效率和垄断性产生了“政府失灵”的巨大压力，但又面临政府责任不能缺失的矛盾，由此提出了寻找新的公共服务供给体制的必要性，政府向社会组织购买服务应运而生。目前，政府购买公共服务已广泛应用于西方各国的公共部门之中，其在我国起步较晚，但发展迅速。1996年，上海市浦东新区社会发展局向民办非企“罗山会馆”购买服务，开创了国内政府购买社会组织服务的先例。上海、深圳、宁波、无锡等多个城市将政府购买公共服务作为重要的制度创新而加以大力推进，购买领域也日益扩大。政府购买公共服务被认为是中国行政改革的重大制度转型。

　　从上海市容保障服务领域来看，政府向社会组织购买服务是近几年才出现的新生事物。2008年，徐汇区漕河泾街道率先试点，向社会公开招标专业服务公司参与市容保障。随后，购买市容保障服务在全市得到迅猛发展，尤其是2010年世博会举办期间，不少区县和街道镇为快速提升和巩固市容环境水平，采取向社会组织购买服务。目前，政府购买市容保障服务已形成广泛共识，成为当前实施市容环境精细化管理和服务的一个重要手段。

　　（一）政府购买市容保障服务有利于满足公众日益增长的市容环境需求

　　随着经济社会的持续发展，公众对环境、生态、文化等发展型、享受型公共服务的需求快速增长，伴随公众需求快速提升，城市规模日益扩大，人口数量大幅增加，对市容环境保障服务提出了越来越高的要求。政府作为市容环境保障服务的供给者，传统有限的保障服务力量、粗放式程序化的供给特性，已难以满足这种快速增长的市容环境服务需求，急需供给方式的创新。而且，实践证明，社会组织和市场机构因为竞争的天性，在提供服务方面往往针对性更强，效率更高，花费更少。政府向社会购买市容保障服务，可以弥补保障力量的不足，实现公共服务供给的精细化，同时，可以促进形成良好的竞争态势，降低服务成本，改善服务质量，提高服务效率，是适应实践需求的现实选择。

　　（二）政府购买市容保障服务有利于加快推进政府转型

　　加快建立与市场经济相适应的行政管理体制，从全能型的“大政府”向服务型的“小政府”转变，已成为社会共识。长期以来，我国政府习惯了大包大揽，所有公共服务都由政府直接生产和提供。这种传统的公共服务提供模式，不仅容易产生效率低下、官僚主义和腐败浪费等问题，而且必然会导致政府规模庞大，显然，这与有限政府、服务政府的目标是背道而驰的。政府购买市容保障服务，可以改革政府提供公共服务的方式，政府的角色由市容环境保障服务的“生产者”和“提供者”转变为“购买者”和“监管者”，管理部门的工作重心也转移到了解公众需求、制定政策规划、确定服务标准和强化监督管理上来，从而推动政府职能转变，抑制政府规模和人员无休止的扩张。

　　（三）政府购买市容保障服务有利于城市管理和社会管理的有机结合

　　破解城市管理难题顽症的一个重要方法，是将城市管理和社会管理有机结合，运用社会管理的理念和思路来加强城市管理。社会管理一条行之有效的途径，是充分发挥社会组织的主体作用。这意味着在城市管理领域，同样需要加快培育和发展各种社会组织，让社会组织承接部分管理和服务职能。从当前市容保障服务行业来看，社会组织的数量还非常稀少，通过购买服务，培育更多的社会组织，推动政府与社会组织之间形成合作伙伴关系，进一步提升其地位，将为行业内社会组织的成立和发展提供更为广阔的空间和契机，也为治理城市管理难题顽症提供更多新的思路和选择。

　　二、加快构建政府购买市容保障服务的制度化机制

　　从上海的情况来看，政府购买市容保障服务发展迅速，然而，与之配套的制度规范还相当缺失，加快构建政府购买市容保障服务的制度化机制，已显得十分必要。当前，应尽快出台相关制度和办法，对以下五个基本问题予以明晰规范。

　　（一）购买服务的范围

　　国际上公共服务购买的领域非常广泛，我国相对比较成熟的领域主要涉及公共教育、公共卫生、养老服务、社区服务等。城市管理领域购买服务主要是绿化养护、环卫保洁，这方面的购买标的相对比较清晰。然而，在市容保障服务领域，购买服务的范围和内容却不够清晰。一方面，市容保障服务的概念本来就比较笼统，其内涵和外延很难精确描述。另一方面，市容保障服务领域不是所有的服务内容都可以纳入购买范围。究竟哪些服务可以作为购买内容，哪些不应该，区分标准和界限不十分明确，不同单位有着悬殊的理解和做法，造成购买范围的任意扩大，把不应该纳入购买范围的事项，也实施了购买服务。一般而言，狭义的市容保障服务的购买范围应该仅仅限于宣传告知、提醒劝阻、污染清除和巡查报告等事项，对需要动用政府行政管理权和执法权的保障服务内容，应当严格禁止纳入购买范围。

　　（二）购买服务的主体

　　市容保障服务因为涉及到市容秩序的维护，不可避免牵涉到人员的管理，因此，其不同于一般的公共服务，一旦确定购买服务的范围后，对购买服务的主体应该有一些基本要求。目前，上海的72家购买服务单位，主要有由市容协管服务社转制而成的民办非企、环卫保洁作业公司、保安公司、物业公司、民营市容服务公司等几类。提升市容保障服务水平，需要公共服务供给主体的多元化。从长远看，应营造公平、公开、公正的市场环境．鼓励各类主体承担市容保障服务。从当前看，应以政府购买服务为动力，引导规范现有购买主体，同时积极培育发展各类社会组织，形成一支承担市容保障服务的中坚力量。

　　（三）购买服务的方式

　　政府购买市容保障服务应当符合购买公共服务的程序要求，可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、定向采购等多种方式，但无论采取何种方式，都应当具有公开性、竞争性，有明确的选择标准。目前存在的主要问题是公开性不够，竞争性不强，选择标准随意性较大。解决这些问题，应当以公开招标为主，以邀请招标、竞争性谈判等方式为辅。公开招标中，要建立规范的招标信息发布平台，成立结构合理的评标委员会，设置科学的评价选择标准。在确定最终中标者时，避免“价低者得”的简单思维，要综合考虑社会组织和市场机构的社会形象、人员素质、专业水准等多种因素，确保购买服务规范发展。

　　（四）购买服务的合同

　　政府向社会组织和市场机构购买市容保障服务是一种契约活动，政府和社会组织之间建立合同关系。某种程度而言，合同的好坏直接决定市容保障服务水平的高低。政府要成为“精明的买主”，就必须高度重视合同管理，而不是把它看成一项边缘性任务。要起草明确可行的合同条款，包括购买金额、服务项目、服务期限、评估标准、评估办法、各方的责任和义务、意外事件的责任及处理、项目监管和社会监督机制等。这些条款必须清楚、全面、可考核，不能模棱两可，没有约束力。合同一旦签订，对双方都是约定。对政府而言，应该提升监管能力、谈判技巧，对合同实施过程中发生的实际问题有敏锐的洞察力，确保合同的顺利实施，最终实现购买服务的目标。

　　（五）服务质量的评估

　　服务质量的优劣，是否符合合同要求，是推动政府购买服务顺利推进的关键，必须建立完善一套科学合理现实可行的评估机制，对合同履行情况予以评估。评估机制至少应当包含三方面内容：一是评估标准。要设计出一套科学量化的评估体系，从专业水准、服务能力、公众满意度等多方面对市容保障服务的质量和成效作出客观评价。特别要设立否决事项，对一些严格禁止的要求，比如市容保障服务人员冒充城管执法行使执法权的行为，实行一票否决。二是评估主体。评估主体既包括购买方，也包括负责政府采购管理的财政部门，业务管理的市容部门等。除此以外，还包括社会中介机构。比较可行的做法是组建一个由政府相关部门、服务对象代表、社会公众代表以及行业专家按一定比例组成的综合性评估机构。三是评估结果的运用。将评估结果与合同履行、绩效奖惩直接挂钩。

　　三、为政府购买市容保障服务创造良好的发展环境

　　政府购买市容保障服务是一个新生事物，实践已经充分证明这一事物的成效和意义，新的发展阶段，需要创造良好的环境，推进政府购买市容保障服务的健康持续发展。

　　（一）树立服务型政府理念

　　理念转变是前提，要着重树立三方面的理念：一是责任理念。向公众提供高质量的市容保障服务是政府必须履行的责任，向社会购买服务并不意味着这种责任的解除和转移，而是通过市容保障服务方式的改变，更好地履行职责，政府责任不但没有转移和减轻，相反，政府需要建立机制、完善流程、强化监管等，责任只会更重。二是治理理念。改变政府作为单一主体管理社会公共事务的方式，将社会组织置于重要的合作伙伴位置，发挥政府与社会组织各自的功能优势，相互弥补不足，由单治转为共治，形成市容保障服务多元供给的局面。三是有限政府理念。改变政府包打天下，集公共服务提供者和生产者于一身的传统观念，提供者并不一定是生产者，市容保障服务可以由政府直接完成，也可以交给社会组织和市场机构来操作，选择的依据应当是哪种方式更高效，更节约成本，更有利于服务质量的提升。

　　（二）建立持续保障机制

　　政府购买市容保障服务不是权宜之计，而应成为一种常态，要建立完善可持续发展机制。一是尽快出台相关标准规范。在法律法规还不完善的情况下，根据国家相关规定，制定相应的配套政策和标准规范，使政府购买市容保障服务有法可依，有章可循。二是提供财政保障。将政府购买市容保障服务纳入财政预算范围，列入年度财政预算，实行预算式管理，确保购买市容保障服务制度化、常态化。三是强化项目管理。将市容保障服务内容项目化，通过市场机制让社会组织承接服务。

　　（三）推进社会组织发展

　　在政府购买市容保障服务的过程中，社会组织具有重要地位和作用，是提供市容保障服务的核心主体。目前，市容保障行业社会组织发展很不成熟，大部分购买主体为保洁公司、物业公司和保安公司等营利性机构，非营利性社会组织还极少，必须大力促进社会组织的发展。首先，优化社会组织发展的制度环境，培育行业内更多社会组织的成立、发展和壮大。其次，出台相关扶持政策。比如：在公共服务项目采购上给予社会组织优先权；在某些项目设计上给予社会组织一定的资金扶持；给予社会组织税收优惠；等等。第三，加强社会组织队伍建设。加大培训力度，开展经常性的业务培训，提高社会组织从业人员的整体素质。

　　（四）加大公众参与力度

　　政府购买市容保障服务使用的是财政资金，而且服务事项涉及到公众切身利益，因此，政府购买市容保障服务所产生的一切信息都应纳入政府信息公开范畴，保障公众的知情权。同时，要积极拓展公众参与渠道，比如，哪些项目可以纳入政府购买服务的范围，购买价格应该定多少为合理，服务质量优劣的评价，都应该加大公众参与力度，特别是对服务质量的评价，要将公众意见作为决定性因素。通过公开和公众参与，防止政府部门暗箱操作导致腐败寻租，预防决策失误。

　　（作者: 上海市绿化和市容管理局研究室主任）

　　（本文供图／林嘉、徐正魁）