胡建文
伴随着城市转型发展，经济总量、空间规模和人口规模的迅速扩大，城市管理面临一系列新的挑战，需要我们对现有的城市管理理念、体制、机制、方法与手段等进行深入审视和思考，推进城市管理与经济社会发展的同步转型，提升城市的综合效益。
一、城市管理面临新挑战
近年来，上海各项事业取得令人瞩目的成就，城市管理工作也取得长足进展。在经济社会快速发展过程中，加强了城市管理探索与实践，特别是世博会的成功举办使城市管理整体水平跃上新台阶，两级政府三级管理的体制不断完善，城市管理政策标准规范体系基本形成，新技术新装备新方法广泛应用，城市环境秩序处于较高水平。但也应看到，由于城市功能的不断集聚，外来人口的快速增加，城市管理面临诸多不适应，新矛盾新问题层出不穷，难题顽症久治不愈。当前，上海城市管理主要面临四大挑战：
（一）资源和人口的高度集聚给城市管理带来巨大压力
城市是资源和人口的集聚中心，上海是长三角的龙头，正加快推进经济、金融、贸易、航运中心和现代化国际大都市建设，随着发展进程的推进与市场决定性作用的发挥，越来越多的资源、要素和人口向上海集聚，流动性比以往大大增强，出现许多新产业新基地新业态，人口规模同步急剧扩张，常住人口已经突破2400万，而且人口迅速郊区化，涌现一批超大规模镇、大型居住社区。高强度的人流、物流在城市的集聚和流动，给城市承载负荷带来巨大压力，部分基础设施已经接近承载极限。与之相反，原有的城市管理体制和力量配置却不相适应，尚未完全覆盖到新的人群、新型社区，不少城市问题随之而来，城乡结合部、群租、乱设摊、违章搭建、特定区域的市容环境脏乱差不可避免，大大增强了城市管理的难度，考验城市管理部门的智慧。
（二）差异化的公共服务需求让城市管理政策陷入两难
经济社会的持续发展，生活水平的日益提升，公众对环境、秩序、文化等享受型增值型公共服务需求高速增长，专业化、多元化、个性化乃至精细化成为公共服务需求的新趋势，城市管理必须与之相适应。同时，经济社会发展造成阶层的分化，不同阶层和不同群体的人员，对城市管理提出不同甚至相互矛盾的利益诉求。以简单的摊贩管理为例，中高阶层对生活环境有较高的要求，设摊带来的脏乱差和交通堵塞等问题是他们不愿接受的，其对摊贩的态度自然是希望取缔以保证环境质量；而对于城市中大量依靠低端产品和低端经济活动的人员来说，摊贩经济既可以满足低成本的生活需要，又以其低门槛可以提供更多的就业机会，是不可或缺的。传统“一刀切”的管理和服务方式显然无法满足新型化多样化差异化的需求，城市管理政策难以两全其美，如何找准城市环境秩序和其他需求之间的平衡点，照顾好不同群体的利益和愿望，是制订城市管理政策时不得不反复考量斟酌的难题。
（三）城市安全脆弱使城市管理能力面临重大考验
上海城市空间和人口规模庞大，城市基础设施数量巨大，城区不断向郊区扩张，目前全市共有10.5亿平方米房屋建筑，1.7万多公里道路，567公里轨道交通，约12万公里各类地下管线，300余万辆机动车，各类设施权属复杂，管理自成体系，应急保障不足，维持这些设施的安全有序运行，任务艰巨，责任重大。而且，资源和人口的高度集聚，城市风险和矛盾叠加，自然灾害、疫病疫情、交通事故、食品安全、群体突发事件等使城市高度脆弱，稍有不慎，即有可能酿成大事故大危机，比如11.15火灾事故，黄浦江死猪漂浮事件。加之现代媒体资讯发达，微信微博等传播扩散便捷，城市管理的一点小疏忽小失误都极有可能给整座城市带来重大负面影响，成为公众密切讨论关注的热点，加大危机处理的难度，城市管理能力经受更大考验。
（四）市场化和公民社会大趋势对城市管理机制提出新要求
传统的城市管理模式，政府包揽公共管理和服务的全过程，政企关系模糊，竞争机制缺乏，服务效率低下。为解决这些弊端，上海自本世纪初开始，实施了“管养分开”为主要内容的市政公用行业综合改革，引入市场化机制，但十多年过去，改革并未实现预定目标，政企关系仍未完全理顺，统一开放的养护作业市场尚未形成，优胜劣汰的竞争机制无法建立，改革正效应没有充分显现，市场化改革还需进一步深化。市场经济催生民主政治的变革，中国加快由“单位社会”向“公民社会”转型，越来越多的公民和社会组织关注城市管理，参与公共决策，城市管理主体越来越呈现多元化，政府、企业和社会多方合作加强城市管理的趋势不可逆转，公众参与正从多个层面改变城市管理体制和机制。
二、加快推进四大转变
城市管理要适应形势需要，正视面临挑战，解决存在问题，提升管理能级，创新转型是必然要求和现实选择。当前，要加快推进“四个转变”。
（一）由城区管理向全覆盖管理转变
加强中心城区管理的同时，更加注重城乡统筹，立足整个市域6340公里范围来考虑城市管理，立足城乡一体化的思路来谋划城市管理，向郊区延伸，向小城镇延伸，整合城乡公共资源，力争提供城乡均等化的公共服务品。特别是对近年发展起来的郊区新城、大型建制镇、大型居住社区，管理政策和服务标准要即时更新，管理力量和人员配备要同步跟进，对城乡结合部、城中村等市容环境薄弱地区，更应加强力量，加大力度，而不应成为城市管理和服务的薄弱地区。在城市管理和服务对象上，由单纯满足户籍人口向满足常住人口转变，把具备一定条件的，长期在城市生活工作的外来人口纳入城市管理服务体系。在服务水平设计上，在满足基本公共服务的前提下，尽量提供多层次、多类型、差别化的高中低档公共管理和服务。管理政策尽可能兼顾到不同群体的利益诉求，体现包容性多样性理念。
（二）由粗放式管理向精细化管理转变
城市管理是一项复杂的系统工程，仅靠经验管理的方式已难以适应现代城市发展的要求，必须从经验管理向精细管理转变。精细管理的基本特点是可量化、标准化和流程化。为此，需要构建一整套科学的决策、指挥、执行、控制、保障、评价和应急处理系统，制订一系列规范的管理制度、管理标准、管理流程、管理方法和指标体系。立足整个城市综合发展、长远发展的高度来规划城市管理，将城市管理的目标和任务数量化、项目化、具体化。优化城市管理流程，增强城市管理在基层的“微循环、自循环”，实现第一时间发现问题、第一时间处置问题。因地制宜，因人而宜，实行差别化管理，适应不同城市社区的实际情况，兼顾不同群体的适当需求。运用互联网和现代通信等数字化管理技术，拓展和深化城市网格化管理，整合“12345”服务热线等多种资源，强化城市管理全过程信息的实时传递与处理。
（三）由运动式管理向常态化管理转变
城市管理的职能目标是保持城市整洁有序美观安全，使之成为常态。建立目标责任机制，落实市容环境责任区制度，确保城市管理目标、任务和责任层层分解落实，消除职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理漏洞。建立“360度”和“365天”管理作业机制，实现街面管理空间的无缝衔接、白天和夜晚管理时间的无缝衔接、日常管理和应急管理内容的无缝衔接。从面向问题管理转变为面向对象管理，从后果导向的反应式管理转变为原因导向的预防式管理，将寻找城市管理问题产生的原因、消除问题产生的根源、提出控制问题再度发生的措施作为管理的重中之重，变治标为治本。坚持依法治市，推进城市管理领域科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快构建完整细密的法规体系，将城市管理各项事务纳入法治轨道。
（四）由部门式管理向社会化管理转变
城市管理不仅仅是城市管理部门的事情，城市管理决策不应由政府部门单方面主导，而应运用治理的思路和理念来实施城市管理，最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理，实现城市管理主体的多元化和网状化，由“单治”转向“共治”，形成政府、市场机构、社会组织等多元主体广泛参与的管理格局。在城市基础设施养护作业领域，如市政设施、园林绿化养护、环卫保洁和垃圾运输处置等，深化市场化改革，引入市场竞争机制，政府不再作为公共产品和服务的唯一提供者，允许市场机构和社会组织参与服务竞争，政府的角色由公共产品和服务的“生产者”和“提供者”转变为“购买者”和“监管者”。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，提高城市管理效率。
三、推进创新转型的具体举措
实现城市管理“四个转变”，是一个不断进行的过程，当前，要从体制、机制、投入、方法等方面采取措施，加快推进这一进程。
（一）优化城市管理体制
对现有体制进一步优化整合，建立统一领导与分级负责相结合、综合管理与专业管理相补充的城市管理体制。一是组建高层次的综合协调机构——城市治理委员会。委员会由市长牵头，政府相关部门主要负责人参与，委员会全体会议可半年召开一次，主要就城市综合管理重大问题、阶段性工作进行规划决策，对城市长效管理工作进行统筹协调。二是做实城市治理委员会办公室。使其成为实体机构，把分散在各部门的城市管理职责统一整合进治理委员会办公室，充分发挥综合协调职责，克服机构重叠、职能交叉、政出多门的弊端。三是夯实街镇城市管理基础。搭建街道镇城市管理服务平台，统一协调辖区内城市管理资源和服务力量，实现管理重心下移。
（二）创新城市管理机制
重点创新三大类机制，促进城市管理系统有效运行。一是激励机制。调动各个城市管理主体积极性的一类机制，主要解决落实城市管理的职责、目标、责任的驱动力和活力问题。包括目标引领机制、绩效评估机制、考评奖惩机制等。二是控制机制。保证城市管理工作有序化、规范化的一类机制，主要建立城市管理一整套的运行流程和监督程序。如决策咨询机制、问题发现机制、紧逼督办机制、疏堵结合机制、市场运行机制等。三是保障机制。为城市管理工作提供物质和精神条件的一类机制。主要是为城市管理所需人、财、物等多方面的组织和保障。如联勤联动机制、立法保障机制、经费投入机制、应急物资储备调用机制等。机制创新要把握两个关键：一是结合实际，不凭空臆测，不脱离现实；二是有效管用，在体制框架下实现活力最大化、效益最大化。
（三）加大城市管理投入
切实改变“重建设，轻管理”的观念，像重视城市建设一样重视城市管理投入。一是确保城市基础设施和公共设施的运行维护费用，比如市政道路设施、景观照明设施、垃圾处理设施、园林绿化设施的正常运转等，都需要足够的经费予以支撑。随着城市规模的扩大，基础设施的增加，维护要求的提升，应同比例地增加投入。二是确保城市环境秩序管理的投入。比如环卫保洁、市容环境专项整治、公园绿地的养护、水环境治理，等等，同样需要大量投入。三是加大对城市管理运行研究的支持力度。比如城市管理各个法规、政策、标准、规范的研究与制订等，这块是城市管理的基础，容易被忽视。要建立以养护作业定额为依据的投入机制，督促各级政府部门，按定额要求足额拨付城市管理所需经费，确保管理和维护水平稳步提升。
（四）强化城管执法保障
严格执法，文明执法，有效执法，充分发挥执法对管理的保障作用。一是提升城管执法实效。主动履职，积极作为，破解难题顽症，保持市容市貌，维护城市秩序。在执法方式方法上，坚持教育和处罚相结合，以教育劝导为主，宣传在先，教育在先，对屡教不改者在调查取证的基础上依法处置，少用和慎用强制手段。在难题顽症破解上，坚持疏堵结合，差别化管理，堵要严，疏要实。二是加强城管执法队伍建设。严格管理，强化培训，提升队伍的综合素质和业务能力。牢记执法为民，严肃作风纪律，规范执法行为。以“标准化大队”和“规范化分队”创建为载体，全方位筑基础，强素质，塑形象，打造一支市民信任的城管执法队伍。
（五）推动社会公众参与
公众参与是城市管理的发展趋势，也是城市长效管理的基础所在。一是增强公众参与意识。引导和鼓励社会各方面参与城市管理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。二是广泛听取社会意见。搭建参与平台，拓展参与渠道，扩大参与领域，把公众真正纳入决策过程，对摊贩管理、环境整治、垃圾分类、违章搭建治理、公园管理、交通管理等事关市民切身利益的议题，通过多种途径，广泛征求意见，问计于民，问需于民，变精英决策为公众参与决策。三是充分发挥社区作用。创新社区组织体系，建立社区城市综合治理工作站、社区弄管会、小区居民自治委员会、楼宇党支部、城中村村民自治组织、疏导点摊贩自治小组、社会志愿者组织等形式多样的自治组织，推动自主管理，自我服务。
（作者：上海市绿化和市容管理局研究室主任）
（本文供图／简永清）