当前，上海的林业发展已经从单一的建设发展期进入到建设发展与综合利用并重的重要时期。上海林地产权属性复杂，林地林木的综合利用面临诸多亟待研究的问题。本文对林地林木资产权属与经营机制研究作了一些政策性研究与思考。
一、上海林业发展特点及林木的权属和经营问题
上海林业经历了从慢到快、从小到大、从传统到现代的发展历程，其具体特点表现为：
1. 天然森林偏少，基本是以人造林为主。改革开放以前，上海林业发展方式零星分散,管理责任主体不清晰，导致造林成活率和林木保存率一直很低，森林资源增长缓慢。20世纪60年代初，上海先后在郊区建立了一批国营林场和苗圃，但除松江佘山、崇明东平等少数林场外规模都很小，森林覆盖率和人均森林量（见表1）明显低于全国平均水平。期后掀起了几轮造林高潮，第一轮是60-70年代的以营造农田林网为主体的植树造林高潮；第二轮是80年代中期积极引导以经济果林为主的经济林发展，先后建立了一批具有一定规模和特色的果品、花卉基地；第三轮是80年代后期围绕2000年全市绿化达标目标，郊区启动了沿海防护林体系和太湖流域综合治理绿化工程建设；第四轮是跨入新世纪后，市委、市政府出台了一系列促进林业建设的政策措施，并滚动实施林业发展“三年计划”，大力推进造林绿化，实现了林业发展的历史性跨越。
从林地的土地属性看。林业用地占1.5%，农用地占66.5%，建设用地占29.1%，其他土地占的2.8%。真正的林业用地比例很低，大部分林地土地属性为农田，甚至是基本农田，林地稳定性不强。农场和湿地主要以崇明、奉贤和浦东新区为主，农场主要由光明集团管理，土地等资产属于市国资委（属国有土地）。
从林地的使用权属看：属于国有土地的有45386.4万公顷，占45.8%；属于集体土地的有11799.8万公顷，占11.9%；属于个人承包土地的有37551.0万公顷，占38.0%；属于其他类型土地的有4299.6万公顷，占4.3%。从这可以看出，现有林地大多数是村级集体土地（含家庭承包土地），约占49.9%，而仅从郊区看这一比例还要高达51.8%。林地使用权属的复杂性，必然会影响到林木产权的独立性和综合利用。
3. 投资主体多样，相关政策还没有明晰。上海林木建设投入资金来源多样，相应的产权归属也不是很明晰。按照不同属性划分，从林地经营管理主体看，主要有两种情况：按管理维护主要资金来源划分，国有占58.6%，集体占16%，企业和个人占19.8%，其他占5.7%。按养护主体划分，有林业养护社、绿化公司、公路部门、铁路部门、水务部门、物业公司、村集体、单位自养、农民自养等9类。从林木使用权属来看，国有的占45.5%，集体的占11.9%，个人和企业的占38.0%，其他的占4.6%；在郊区，林木使用权属于集体的占12.3%，属于个人和企业的占39.6%。
上海林业发展的特殊性，本质上决定了上海森林资源的局限性，这也给上海林业资源的管理养护和综合利用带来各种各样的问题。
二、鼓励林业发展的政策补贴及与林木权属的关系
1. 林业建设的相关政策及补贴资金。自2003年至2012年，本市共滚动实施了三轮“林业发展三年行动计划”政策（2009年为落实中央扩大内需要求单独安排林业建设计划）。根据区县造林任务和财力状况，市财政对公益林建设实行差别化补贴政策，闵行、嘉定、浦东新区市财力补贴40%，宝山、松江、青浦以及光明公司、上实公司、城投公司、地产集团等市财力补贴50%，奉贤、金山市财力补贴60%，崇明县市财力补贴70%。据统计，2003—2012年，市财政共投入“四类林”造林补贴资金18.39亿元，同时，2003—2012年，市财政共投入经济果林造林补贴资金4.32亿元。两项合计，市财力共投入林业建设补贴资金22.71亿元。
2. 落实涉林失地人员保障的政策及补贴资金。随着涉林失地农民信访（甚至集访）的不断增多，2005年市委、市政府出台了相关政策，开始逐步解决黄浦江水源涵养林涉及的3.53万失地农民的镇保问题。2011年，为推进本市林地保护和综合利用，市政府下发了114号文件，按照“分步实施、彻底解决”的原则，对生态片林涉及的3.6万失地农民的镇保也作统筹考虑、整体解决。到2012年3月，涵养林和生态片林涉及的7.13万失地农民的镇保已基本解决到位。为落实涉林失地人员的保障，两项合计市财政共投入补贴资金52.2亿元，区县财政投入资金近35亿元。另外为解决失地农民的工作问题，同时保证公益林的养护工作，2004年，林业养护纳入了市政府“万人就业项目”，各区县共组建180多个林业养护社，经林业养护知识和技能专业培训，招录1.6万余名失地农民和城镇下岗、协保人员从事林业养护工作，享受本市最低工资标准待遇。市级财政共补贴林业养护人员工资达7.68亿元。
3. 建立林业生态公益补偿政策及补贴资金。2009年，在市发改委、市财政局、市林业局联合调研的基础上，市政府颁发了《关于本市建立健全生态补偿机制的若干意见》（沪府〔2009〕82号），正式建立了生态公益补偿制度，市财政以一般性转移支付方式实施生态补偿。除单位和居住区中的公益林外，全市纳入生态补偿范围的公益林面积约70万亩，5年来市级财政共转移支付资金24.5亿元。由市财政局根据公益林养护质量、区县林业投入情况和林业工作考核结果，将年度公益林补偿转移支付资金拨付到各区县。2012年起，市财政又对光明、上实、城投等三家市属国有企业管辖的公益林安排养护专项资金。公益林生态补偿机制的建立极大调动了区县和乡镇两级造林护林的积极性，公益林一级养护比例稳定在92%以上。
三、上海林业综合利用的经营思路、措施
本市森林资源禀赋差别不大，合理利用林地林木，关键要依据各地区位条件和历史文化特点，结合区域产业定位和发展布局，按照优势互补、错位发展的思路，创造不同特色的林地利用方式和经营模式。从上海林木资源利用现有的经营内容看，主要有下面几类：一是森林主题公园，如松江佘山国家森林公园、崇明东平国家森林公园等。二是外环林带公园，如闵行体育公园、顾村公园、高东公园、华夏公园等。三是大型生态片林改造公园，如海湾国家森林公园、申隆生态园、卫斯嘉闻道园等。四是湿地公园，如崇明东滩湿地公园、崇明西沙湿地公园、崇明东滩生态保护区。五是观光农园或农家乐，全市78家世博观光农园中，约有一半是以森林资源为基础的。
基于这一现实状况，上海林木资源综合利用的经营思路是，要按照“公益性、公众性、开放性”的要求，在继续加大政府林业建设投入，确保现有森林资源不破坏、现状森林面积不减少的前提下，着眼于“盘活发展资源、增强发展活力、优化发展布局”，坚持“城市与自然和谐，效益与功能并重”的基本理念，遵循“保护为先、合理利用，先行试点、逐步推开，整体设计、错位发展”的基本原则，充分发挥森林资源所产生的生态环境效益，通过“借天借地”及林地周边的联动开发，深挖内涵、做实产业，以林地的开放与综合利用，带动郊野型现代服务业的集聚和成长，实现林地保护和产业发展、人口结构优化和资源整合利用的良性互动，让林地资源真正成为绿色经济发展之“地”。
下一步林木资源经营的基本措施。按照“统筹调控、科学利用、因地制宜、适地适策”的原则，对不同区域不同类型的森林，分别设计不同的综合利用方向和措施。（1）对于黄浦江上游的水源涵养林，主要是以保护为主，禁止生产性经营活动，禁止改变林地用途，适度支持环境友好型的特色产业、服务业以及郊野公园等公益性项目建设。（2）对于生态片林，要禁止可能威胁生态系统稳定、生态功能正常发挥和生物多样性保护的各类林地利用方式和资源开发活动，主要林木经营措施包括森林抚育、近自然经营等，可适度开发林下立体种植业或利用森林景观发展森林旅游业。（3）对于各类重点公益林木，要严格控制征占用，优先保障其发展空间，加强对公益林的经营管理，提高公益林的质量和生态效益，在不破坏生态功能的前提下，依法合理利用林地资源，适度发展科普教育、康健疗养、养老服务、总部办公、生物医药、植物饮料等郊野型现代服务业。（4）对于经济林地和永久性固定苗圃，要严格禁止大面积乱砍乱伐、毁林灭林，实行集约经营、定向培育，允许自主进行品种更新和改造，并利用森林资源适当发展餐饮住宿、旅游购物、会务展览、文体教育、医疗旅游等服务产业。（5）对于未明确纳入保护的其他森林资源，对工程建设征用、占用林地实施备案管理，推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，科学有效地发挥林木效益。
四、对几个相关问题的初步考虑
加快推进林地综合利用，前提是依法规范做好林木权属的确定工作，在此基础上制定出台林地综合利用的相关政策，并积极推进森林公园、郊野公园建设，为市民创造更多的生态休闲活动空间。但从调研所掌握的情况看，有几个相关问题需要市级层面加以重视，并作深入研究和讨论。
1. 不断完善公益林生态补偿机制。公益林生态补偿资金属于一般性转移支付资金，区县财政对该项资金可以统筹安排。调研中，区县林业行政主管部门的同志普遍反映，转移支付资金的安排使用缺乏知情权、参与权、决策权，真正用于林业的总投入不多，有的甚至还减少，对资金使用效率有待提高。因此，要逐步提高补偿标准，细化补偿资金使用范围，确保补偿资金足额用于公益林养护管理。
2. 完善经济林建设的补贴政策。为防止以经济林建设套取政策补贴和造林后毁林灭林行为出现，应制定相应政策规定，明确企业或个人在耕地上造（经济）林获得政策补贴后，原则上以8—10年为一个周期，同一周期内不得再次申请政策性造林补贴。
3. 加强林木产权管理。对权属可以确认的林木，建议依据有关法律法规，统一发放林木权属的确权证，林木确权要做到图、文、表一致，人、林、证相符。对发放了林木权属证书的，林业管理部门应按照《中华人民共和国森林法实施条例》的有关规定进行管理，稳定林权；对难以发放林木权证的，应认真组织林木资产权属的实地勘界和林木产权证核发，逐步明确林木性质和权属。要规范林木产权流转行为，流转后不得改变规划林地用途。
4. 加快推进上海林地管理地方立法工作。党的十八大报告提出，要“加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”。为有效地保护和合理利用林地，加强林地管理，发展林业生产，提高森林覆盖率，维护和改善生态环境，北京、重庆、天津和南京、杭州等城市都制定了《林地管理条例》。上海应加快对现状林地管理工作的地方立法，并根据林地的保护等级，分别制定相应的保护、利用和管理措施。同时，土地、城建、规划等有关行政主管部门应当按照有关法律、法规的规定，协同林业行政主管部门做好林地的管理保护工作。
5. 研究推进郊野型现代服务业与新型城镇融合发展。相关区县应当根据区情特点，把片林资源综合利用作为转型发展的重要抓手，作为推进绿色低碳、节约集约的新型城镇化的重要资源，同步规划、同步实施，实现片林资源与其他资源优化组合，发挥好林地综合效益。在做好养老社区建设规划布局的同时，也可以借助片林资源，发展总部经济、医疗旅游、康复体检、休闲度假、生态疗养、培训会务以及森林饮料的研发生产等关联产业，加快推进郊野型现代服务业的培育、集聚和发展，推进新型城镇与新型产业的融合发展。
（作者单位：上海市绿化和市容管理局研究室）
（本文供图／韩玉洁）