佟斌　傅丽萍

上海淀山湖梅园（俞培根/摄）

　　党的十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用。而深化城市养护作业领域的市场改革，是加快转变政府职能、理顺养护作业领域政府与企业关系的重要工作，是提高城市管理现代化水平的重要手段。

　　2013年9月，上海市人民政府印发了《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的指导意见》的通知，强调了改革的重要意义，明确了改革总体目标和主要任务。上海共青森林公园作为本市绿化养护作业市场化改革的试点单位，笔者对实施和深化公园管养分开改革的平稳推进、具体措施、开展步骤和保障措施等作了以下思考。

　　一、对公园管养分开改革问题的认识

　　公园是市民游览休憩、赏花观景、运动娱乐和进行各类文化活动的重要场所。结合党党的群众路线教育实践活动，推进生态文明、建设美丽上海，公园具有重要地位和使命。

　　公园的绿化养护作业是城市公共管理和公共服务的内容，深化绿化养护作业市场化改革是转变政府职能、提高为民服务质量效率、提升城市“软实力”的自我要求与重要体现。

　　作为上海中心城区唯一一座以森林景观为特色的国家级森林公园，绿化养护作业是保障公园正常运行的基础，因此，深化绿化养护作业市场化改革有着其历史必然性和重要性：一是推进公园持续发展的内在需求，通过深化改革，将进一步理顺管理与作业、运营与监管等关系，建立完善市场化机制，逐步解决上轮改革的矛盾和问题，推进公园自身发展；二是将进一步增强转制企业活力，加快市场化进程，实现优胜劣汰，进一步提高公园运行效率和服务质量；三是有效理顺体制机制，对企业和职工素质技能提出要求和形成压力，促进作业队伍乃至行业素质全面提升。

　　二、公园绿化养护作业管理体制现状

　　2003年，绿化行业实施“管理层和作业层分开”改革，实现“管养分开、政企分开、事企分开”，上海共青森林公园精简了管理层，组建成立了8家转制企业，负责公园的绿化养护、工程、经营服务、安保、门卫、物业（保洁）及其他配套作业服务；部分人员进入新组建的管理机构，其他人员身份由事业转为企业。根据2004年1月《关于同意上海动物园等四个单位更名并调整人员编制的通知》（沪编[2004]2号）精神，公园管理层专注于行使规划、标准规范的制定及考核监督等管理职能，养护作业等具体事务由转制企业承担。公园与转制企业不再是行政隶属关系，转制职工由“单位人”转变为“社会人”，公园从486名员工大幅精简至18名，职能已发生明显转变。

　　（一）管理机构现状

　　共青森林公园编制50名，目前现有人员31人，其中管理人员26人、专业技术人员9人、工勤人员4人，设办公室、财务科、园容园建科、经营管理科4个职能部门。

　　（二）转制企业现状

2004年，公园组建了8个转制企业,其中最多的职工有129人，最少的为3人。截止2013年12月31日，转制企业由原先的8家，到目前为7家（博大公司经营者已基本不承担园内业务，主要从事社会绿化工程和养护业务，基本实现了走向市场）。转制职工也由最初的223名减少到目前的154名，企业内其他人员均为外聘人员。

共青秋色

　　三、市场化改革以来存在的主要问题

　　（一）管理与运营关系始终难以理顺

　　改制后，大部分转制企业的主营业务和收入还是依赖于公园，转制企业达不到质量服务要求，考虑到转制企业职工的切身利益和作业队伍的稳定，公园不能将其淘汰，事实上改革后并没有建立真正的市场化机制，没有竞争机制作为保证，公园与公司的合同契约关系也就有名无实。从公园的角度而言，无法实施公开招投标，无法行使考核权，也就使管理部门和企业双方的责任义务无法明确，双方行为的规范更无从谈起，限制了行政管理效率的提高和市场主体作用的发挥。

　　（二）管理政令不畅、监管制约缺失

　　行政管理主要依靠行政手段，合同管理则运用经济、法律手段，但由于改革后的这种非行政隶属也非合同契约的关系，使公园管理方既无法有效使用行政命令手段，也无法实施优胜劣汰的市场化机制，企业干好干坏一个样，甚至拿转制职工作为筹码，不断向园方提出条件，公园对企业提出的管理要求和标准更难以落到实处，也给运营增加了许多不必要的成本。加之，企业追求的是经济效益最大化，与公园必须兼顾统筹社会效益和环境效益的基本原则难以形成良好的契合点，势必造成在执行管理要求上会“打折扣”和“挑肥拣瘦”，往往有监督无整改，有资金没惩戒。随着财政经费拨付方式发生改变，资金由财政直接支付给企业，公园更缺乏有效的后续监控和评价制约手段。

　　（三）转制企业后续发展乏力，职工积极性有待提高

　　转制企业除工程公司以外大多规模小、技术含量不高，一直以来缺乏市场竞争意识，主营业务多依靠公园，物业管理类完全依附于公园。企业无发展资金投入，后续发展乏力。受公园业务项目限制，企业效益影响了职工收入，企业内部收入分配机制不尽合理，经营者与员工收入差距进一步加大，一定程度上造成了职工思想、情绪的不稳定。改革后，公园职工的身份有事业、民企、农民工、伤残内退等，不同身份职工从事的工作岗位难以截然分开，利益协调上难度大，同在一园工作，攀比、不平衡心态广泛存在，影响了公园作业队伍的稳定和工作积极性，职工整体素质也因公司多年来缺乏对专业技术人员的培养投入而有所下降，无形中增加了公园管理的难度。

　　四、深化公园市场化改革试点的对策意见

　　（一）工作目标

　　根据党的十八大精神，深入贯彻落实科学发展观，按照完善机制、促进发展、提升水平的目标要求，在市政府的领导、市绿化市容管理局的指导下，在确保公园稳定的前提下，通过两年的努力，进一步理顺公园管养关系，完善健全绿化养护长效常态管理机制，稳步开放公园的养护作业市场，加快科学化市场化优胜劣汰竞争模式的引入，培植企业成长为富有竞争力的市场主体，增强服务能力、提升养护水平，提高公园面貌。

　　（二）具体措施

　　1. 以点带面，分步实施。在确保公园稳定的前提下，为顺利推进先行先试工作，兼顾共青森林公园养护作业的现状和实际情况，选取共青森林公园相对独立的南园（即万竹园）的综合养护作业服务，作为本次深化改革先期试点项目。首先，充分分析万竹园的综合养护情况，对万竹园养护作业服务的任务和工作量进行合理区分，按专业和服务类型，设置不同的作业服务内容和标段，采取公开招标、竞争比选、竞争性谈判等方式进行市场化竞争；其次，通过试点来“解剖麻雀”，力争通过万竹园的先行先试，积累经验，进一步理清公园养护内容，明确养护企业、人员及机械等设备要求，确立管理执行标准，探索新形势下公园养护市场化招标的模式；第三，以点带面、分步推进，通过万竹园市场化改革成效，来影响北园现有的运作机制，对北园现有运营模式和作业主体形成压力并积极引导带动，从而逐步实现整个公园深化养护作业市场化改革的全面推进。

　　2. 规范流程、实施监管。首先，前期及时对万竹园综合养护作业经费的投入和实际使用进行跟踪分析，掌握并形成因地制宜的养护投入测算模式和定额，为今后逐步形成全园的合理成本+合理利润的养护作业经费科学投入机制奠定基础；其次，通过试点，探索建立符合公园实际情况的养护质量标准、技术要求、绿化养护流程、养护时效、养护作业量等一整套作业标准体系，在此基础上建立健全公园综合养护监管办法和检查考核制度，促进公园绿化养护作业管理的规范化、制度化，为实现公园管理长效化、精细化积累有效经验；第三，签订养护管理合同，实施合同监管，合同明确养护管理期限、考核标准、整改反馈、奖惩机制等，确立公园监管主体地位、履行监管职责。尝试引入绿化养护作业第三方监理认定制，努力打破原有操作模式，严格把控养护过程和养护效果，改变目前公园养护现状，全面提升养护作业水平和公园景观面貌。

　　3. 差别对待，妥善安置。深化绿化养护市场化改革牵涉广大职工群众切身利益，要以维护稳定为前提，促进发展为目标，充分结合本园特点和情况，有针对性地划分标段和包件，区分步骤、区分阶段地推进实施，同时不断总结经验，调整思路，完善措施。一是在公开招标过程中，鼓励本园有资质、有能力的转制公司积极参与，通过参与投标，提高转制企业竞争意识，实现自我发展。一旦中标，必须签订合同，明确权利义务，严格执行市场化管理；二是对于安保和物业等没有资质和不符合招标条件的转制公司，在协商一致的前提下公园收购部分或全部股权，加大行政管控力度，提升管理效率和服务质量。如协商不成，可在标书中将吸纳部分转制职工作为附加条件，委托中标公司进行培训和管理，真正打破转制职工“铁饭碗”意识，通过专业公司的培训和管理，提升行业从业人员的专业素质和职业技能。对不愿意接受委托管理和不符合职业要求的人员，在参照事业单位待遇的基础上，综合上海最低生活水平标准等因素，制定清退和补贴办法，妥善安置好相关人员。三是鼓励原转制企业打破区域、行业限制，通过与业内其他相关企业进行联合重组或并购重组等方式，鼓励企业做大做强，实现转型发展。

　　五、保障措施

　　（一）加强组织领导

　　成立公园党政主要领导为组长、分管领导为副组长的改革工作领导小组，下设有关科室和驻园公司组成工作小组，负责涉及改革的问题研究、工作推进、矛盾协调、情况交流和提出建议等。同时，与局相关部门保持对接，细化工作责任分解，确保改革稳步有序进行。

　　（二）做好维稳预案

　　认真制定市场化改革维稳工作预案，及时掌握转制职工和其他在园就业职工的思想动态，做到及时发现问题，及时解决问题，力争矛盾化解在萌芽状态。积极探索改革途径，制定相关解决方案，切实维护职工利益，提高职工对市场化改革的认同感，妥善做好公园稳定工作，确保市场化改革工作顺利推进。

　　（三）加强预算管理

　　做好调查分析，结合试点情况，严格依据有关规定，合理编制公园养护作业项目预算。加强对中标企业的管理，明确作业服务标准、工作量、考核办法、费用支付、违约惩戒等条款内容，要做到考核结果与经费挂钩；同时将转制企业职工的待遇标准、支付规定等纳入其中，确保职工利益，加强经费审计评估，提高财政资金使用效益。

　　（四）保障职工利益

　　根据党党的群众路线教育实践活动要求，领导和工作小组吃透文件精神、把握相关政策，把保障转制职工利益为第一要务，探索成立一家国有公司的可能性，对转制职工进行身份锁定，解决转制职工归属感问题，并积极创造条件，探索转制职工到中标公司就业保障机制，保证转制职工的利益。

　　（作者：佟斌，上海市共青森林公园园长；傅丽萍，上海共青森林公园办公室主任）

（本文供图／俞培根、傅丽萍）