秦磊

外滩花墙（郑惠国/摄）

　　在多年的城市建设和管理体制改革过程中，上海不断推出符合城市发展实际、利于人民群众生活的改革举措，坚持通过开拓创新,对特大型城市管理模式进行积极探索，在思想理念创新、管理模式建立、市场配置资源、改善人民生活等方面作出了许多有益的尝试，在全国范围产生了深远影响。

　　然而，作为一座人多地少、飞速发展、处于改革前沿的特大型城市，上海城市管理复杂性和敏感性独一无二。最显著特征是城市管理和社会管理相互交织，很多表象为城市管理的问题往往埋藏着深层次的社会因素。总体上，难题顽症根治困难，法治基础相对脆弱，体制障碍时有显现，机制运行仍有空隙，标准规范尚不健全，管理手段比较粗放，需要综合治理。

　　一、上海城市管理基本情况

　　（一）城市承载能力有限

　　本市常住人口近2400万，其中流动人口数近1000万。闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤5区流动人口数量已超过户籍人口。在城市承载能力有限的情况下，城郊结合部、“城中村”市容环境脏乱、违法搭建泛滥等现象十分突出。但相对城市建设而言，城市管理投入严重不足，市容环境往往依靠重大活动才有专项资金。全市17个区县保洁作业定额执行率平均仅为60%，个别甚至不足50%。

　　（二）公共管理能力不足

　　城乡一体化进程加快，郊区新城、大型居住社区等迅速进入城市化，人们对公共服务的需求水涨船高。此外，市民对城市管理诉求更加宽泛、多元、个性化。然而，与公共服务能力需求相匹配的公共管理能力则相对滞后：部分街镇购买社会服务或聘用协管队员加强城市管理，不规范行为时有发生；对部分新情况新问题还存在管理盲点，如社会噪声治理就是体现不同利益群体诉求的一个典型案例；部分市民诉求无法及时得到解决，对政府管理能力提出质疑。

　　（三）系统管理能力不强

　　城市管理越来越突出的社会化、综合性特征，迫切需要将城市作为一个整体来考量管理政策和实施措施。但上海城市管理在系统性、整体性方面还有待提高。如市、区、街镇管理职责交叉不清的情况还没完全消除，推诿扯皮现象仍存在，管理层次过多，管理扁平化程度不够；不同管理模式的顶层衔接还有待深入研究，城市网格化管理和大联勤、大联动平台的融合仍局限于基层探索；涉及城市管理领域的部门之间法规、标准、规范、制度等成体系地进行整合还处于初级阶段；公共空间历史遗留问题较多，统筹管理难度较大。

　　（四）应急保障机制不健全

　　全市共有10.5亿平方米房屋建筑，1.7万多公里道路，300余万辆机动车（其中本市注册机动车262万辆），567公里的轨道交通，约12万公里各类地下管线，在建工地约6000多个，生活垃圾减量难度大，违法建筑拆除困难，网格化管理锁定的各种亭、盖、杆等基本部件达1000多万个，这些都给城市安全运行提出了新要求。但目前城市安全管理机制相对薄弱，建设初期考虑安全不够，风险预测机制和常态下的有效分析评估机制都还不健全，缺乏针对风险预测而储备的管理政策和应急措施，政府、企业、公众的良性互动还不顺畅等。比如黄浦江死猪事件、9.13暴雨事件等暴露出上海在城市应急保障机制建设上仍存在一些问题。

西藏南路花鸟市场旁乱停车现象得到治理（简永清/摄）

　　二、上海城市管理体制机制创新实践

　　（一）领域创新

　　世博会以来，上海城市环境面貌，尤其是重点区域、重点时段、重要活动期间的管理成效较好地维持了世博会期间的水平，但一些职责交叉区域，特别是条块结合领域的管理问题日益凸显。在这一背景下，上海成立了市政市容联席会议，在市政市容领域充分发挥“条块统筹、块上督促”的作用，以联席会议为枢纽汇集各方共识，如轨交3号线桥荫环境整治，既有申通集团保障运营安全的需要，又有相关区县治理区域环境的需求，市政府还通过文件形式明确了该区域环境整治与属地移交同步推进过程中的各方责任；条线管理部门牵头，以块为主，集中行动，如瑞金二路拓宽，由瑞金医院出面协调，拆除沿街出租的临时房屋，配合市政道路施工；环境整治的同时，同步制定优化方案，满足功能性需求，如长宁区在轨交虹桥路站周边整治后，建造公共厕所等公共设施，满足乘客需求，弥补功能缺失。

　　（二）区域创新

　　2012年4月，奉贤区成立区城市综合管理和应急联动中心，建立网格化管理与应急管理相结合的应急联动管理机制，在区级层面建立城市综合管理和应急联动领导小组，相关委办局、镇、开发区、社区主要负责人为成员，主要处理城市管理、应急处置、治安稳定和民生服务四大类事务。其中，城市管理类事务由区“大联动”中心指挥处置，管理范围由城市化地区扩展到居民区、农村地区，管理内容由原来网格化管理的120种部件扩展到151种；应急处置类事务由区应急署指挥处置。由此可见，奉贤区“大联动”系统平台是以区网格化管理平台为基础，升级拓展平台应用功能，从建立应急预案、应急队伍、应急物资、应急辅助等应急信息管理平台，逐步过渡到指挥调度决策平台。“大联动”中心建立以来，奉贤区执法联动、区镇联动、部门联动机制不断得到巩固加强，应急处置能力显著提升，区域管理水平得到提高，社会治安状况明显好转。

　　（三）基层创新

　　1. 规范设摊管理

　　面对平阳路地区原古七菜场拆除，约3万居民买菜不方便的问题，闵行区古美街道在广泛征求群众意见的基础上，于2007年开设了虹莘路钟点市场。市场采用街道监管、企业运作的方式，由企业聘请相关人员负责维护秩序、清扫道路、运输垃圾、监督食品安全和公平交易等具体事务；由街道和居委会组织党员居民组成志愿者队伍，参与巡查和秩序维护，街道和城管等部门在发生矛盾纠纷时及时介入。钟点市场设摊时间为早晨5:30-8:00，结束后摊贩将各自产生的垃圾根据白色垃圾、普通垃圾两类进行分装，并送至指定地点；保洁人员及时清扫路面，确保9:00还路于交通。入驻市场的摊贩个人信息要登记备案，签订《摊主守则》，统一着装并佩戴标注姓名、营业项目、信誉等级的胸卡。通过疏导经营入市、规范营业管理、严格闭市保洁的三重工作机制，钟点市场不但解决了居民买菜难的问题，而且也有效化解了虹莘路附近乱设摊这一难题。

　　2. 引导群众参与

　　杨浦区五角场镇闸殷村，是城市化进程遗留下来的私房散居地，俗称“城中村”。该地区由原住民和外来流动人员混居，其中外来人口占90%。针对这一特点，闸殷村成立了有外来务工人员参与的村民自治互助服务工作小组，在化解矛盾、满足需求、破解难题的同时，促进外来人员与本地镇民的相互适应和逐渐融合，如：为外来务工者提供就业政策介绍、就业信息获取、劳资纠纷咨询等服务，实现经济层面的融合；重点解决外来人员在就医、租房、子女读书等方面的困难，提高生活层面的融合；营造学习氛围，开展政策宣传，加强对外来人口下一代的语言和行为习惯教育，增进文化层面的融合；建立沟通平台，妥善处理矛盾，促进心理层面的融合。

　　3. 整合服务资源

　　虹口区曲阳路街道市政市容管理联席会议设立市政市容管理服务中心作为常设办事机构，整合市政、市容、城管、房管、公安、工商等部门职责，开设城市管理“一口式”对外接待窗口，提供“一门式”服务，所有涉及地区城市管理的事项都在中心受理，为群众提供了极大便利；各部门分工明确，通力协作，做到发现问题快速反应；建立联系会议每月定期通报制度，集中力量解决重大特大问题。

　　三、上海与南京的城市管理比较

　　城市管理是整个社会管理的重要方面。随着经济社会转型和城市建设的不断推进，城市管理工作面临的挑战增多，迫切需要转变理念，实现从管制思维到服务思维、从人治思维到法治思维、从以物为本到以人为本的转变。加强管理主体和管理对象的沟通，通过立法构建多手段、高效率的城市运行模式。

　　我国的城市治理理念发展较慢，除了南京的城市治理委员会制，其他城市还没有严格意义上的城市治理模式。《南京市城市治理条例》的颁布，从立法层面对传统城市管理法律与现实的不适应进行了回应；它所创设的城市治理委员会，从体制层面对传统城市管理体制进行了突破；它所倡导的公众参与，从机制层面对传统城市管理方式进行了创新。虽然只是一部地方性法规，但在国家立法难以推进之际，通过地方立法先行先试，积累成功经验后再推而广之，无疑具有重大的现实价值。

　　（一）城市管理组织结构比较

　　南京市的“大城管”模式是以城市管理委员会为领导机构，由市长任主任，分管副市长任副主任，市各相关部门和各区县政府主要负责人任委员会委员；城市管理委员会下设办公室，由分管副市长任办公室主任，市政府副秘书长和市城市管理局局长兼任副主任。在此基础上，2013年，南京颁布了《城市治理条例》，成立了城市治理委员会，由市长担任委员会主任，其他成员由市人民政府及其城市管理相关部门负责人，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及和其他政府部门的关系；委员会下设办公室，办公室设在市城市管理行政主管部门，负责城市治理委员会的日常工作。

　　上海市城市管理领域主要涉及由市建设和交通委员会、市绿化和市容管理局、市水务局、市住房保障和房屋管理局、市交通运输和港口管理局、市规划和国土资源管理局、市环境保护局等职能部门。其中，市建设和交通委员会是市建设交通系统的业务协调部门，市绿化和市容管理局、市水务局、市住房保障和房屋管理局、市交通运输和港口管理局是其委内局，在各自业务范围内受市建委统一指导。

　　由此可见，南京与上海在城市管理组织结构上基本一致，不同之处在于，上海尚未建立一个像城市管理委员会这样能够高位领导、统筹协调的机构，现在的市建设交通委员会作为管理主体，在协调市规土局、市环保局等同级部门时显得办法不多，效率不高。

　　（二）城市管理运行机制比较

　　南京市实行“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，市、区县政府两级管理主体，通过市、区县、街镇三个管理层级，采用在市、区县、街镇、社区（居委会、村委会）建立数字化网格的方式进行管理；在城市管理执法方面，切实推进综合执法、联合执法，在全市范围内对一个部门拥有多个执法队伍和多个执法队伍管理一件事项的情况进行分类梳理，在公安、交通、农业、环境、工商的各行业管理领域整合执法队伍，做到一个专业部门只有一支执法队伍，在市场管理、违法搭建、环境治理等领域实施联合执法模式。

　　上海市在管理体制上，从“两级政府，一级管理”到“两级政府，二级管理”，再到“两级政府，三级管理，四级网络”，前后历经15年，建立了符合特大型城市实际的分级管理模式；在城市管理执法方面，自2009年以来，陆续在奉贤、崇明、长宁、杨浦等地区，开展了以信息管理平台为依托，以统一的联勤联动工作机制为保障，以及时发现和快速处置为核心，以区县、街镇、居委会（村委会）三级管理资源整合为手段的“大联动”模式探索，在应对城市基础设施维护不到位、市容市貌脏乱差、无证经营、无序设摊、非法营运、违法搭建、无证行医等突出问题方面，取得了明显的效果。

　　由此可见，虽然具体内容未必相同，但在一致的城市管理理念的指导下，南京与上海在城市管理运行机制的设计和实践上却极为相似。

　　四、几点建议

　　《上海市城市建设和管理“十二五”规划》中对城市管理发展目标作了精准的归纳，那就是以“转变管理理念为重点，强化城市管理职能”。根据此目标，建议采取以下措施，加强城市管理：

　　（一）成立上海市城市治理委员会

　　针对城市管理的综合性，借鉴南京等城市经验以及上海世博会经验，成立上海市城市治理委员会，由市长任主任，分管副市长任副主任，市相关部门、部分国有大型企事单位负责人担任委员。委员会办公室可设在市建设交通委，建立固定工作机构，加强常态工作。委员会以及办公室的主要职责是决策和总体推进城市管理的顶层设计，综合协调，规划计划、目标任务。区县成立相应机构，落实本区域城市管理工作统筹。市区两级专业部门各司其职，依法履责。

　　（二）制定综合性的城市管理法规

　　出台《上海城市管理条例》，提升城市管理地位，将城市管理寓于城市发展、城市规划、城市建设等全过程，明确社会市民参与城市管理的责任义务。统筹整合城市规划、产业发展、设施运行、综合交通、市容环境、生态保护、基础建设等领域内涉及城市管理的内容，落实“建管并举、重在管理”理念。

　　（三）建立街镇城市综合管理服务机构

　　加大街镇属地化城市管理的人力、物力、财力投入和法律地位支持，加强其本区域城市管理的总牵头、总协调、总监督职责，推广建立街镇城市综合管理服务机构，统一指挥专业条线派驻部门和街镇管理力量，推动城市管理问题“微循环”，提高问题处置及时性和有效性。

　　（四）培育社会自治组织

　　发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。倡导基层结合实际，建立社区城市综合治理工作站、小区居民自治委员会、城中村村民自治组织等形式多样的自治组织，由政府给予一定扶持或经费补贴，推动城市管理“自循环”。

　　（五）建立健全考核和联动机制

　　健全市民评判、社会评价、专业评定的城市管理工作考核体系，提高城市管理在领导班子考核中的权重。建立不同行业不同系统的联动机制，增加公安在城市管理中的力量投入。把城市管理工作和精神文明建设、爱国卫生运动等载体有效结合，组织联合行动，提高社会文明程度，促进城市文明提升。

　　（六）加强网格化管理

　　推动网格化向全时段覆盖和向街镇等基层延伸，加强城市网格化和“大联动”、“大联勤”的衔接，升级网格化平台，为各种专业管理提供技术支撑，完善“应发现尽发现、应处置尽处置”的问题处置机制，提升问题处置能力。

　　（作者单位：上海市绿化和市容管理局政策研究室）　

（本文供图／简永清、郑惠国）