胡建文

部分国家生活垃圾相关经济政策

　　上海近年来积极推进生活垃圾分类试点工作，取得了一定的工作成效，但垃圾分类减量推进工作的系统性和实效性还不够强，生产、流通、消费等领域的废弃物源头减量力度仍较为薄弱，相关政策法规支撑不足、政策体系不完善、标准规范不健全、运行机制有待完善，要完成“十二五”规划确定的减量目标还面临许多困难和挑战。因此，我们需要借鉴国内外的先进经验，从加强顶层设计入手，以垃圾分类减量政策系统为纲，完善相关政策法规、标准体系和运行机制，有效支撑技术系统和社会系统建设，加快构建生活垃圾分类减量工作综合管理体系。　　

一、国内外生活垃圾分类减量政策系统概况

　　（一）发达国家

国外发达国家通常重视垃圾管理的系统性政策设计，政策法规体现了低碳经济、循环经济等理念，遵循污染者付费、生产者责任延伸、“3R”、“三化”等原则，善于综合运用法制、经济、科技、教育等手段。

　　1. 日本：全面的法律法规架构

　　日本建立“循环型社会”废弃物管理政策法律体系，以《推进形成循环型社会基本法》为框架，《废弃物处理法》、《资源有效利用促进法》为基本法，《容器包装循环法》、《家用电器回收法》、《建材回收法》、《食品循环法》、《汽车回收法》及《绿色采购法》等专项子法相配套。

　　2. 德国：完善的法律条例指南体系

德国生活垃圾分类减量政策系统主要由《循环经济与废物管理法》、《德国废弃物法》、《环境义务法》、《关于避免和回收利用废弃物法》等法律，《有毒废弃物以及残余废弃物的分类条例》、《包装以及包装废弃物管理条例》、《污水污泥管理条例》等条例，以及“废弃物管理技术指南”、“城市固体废弃物管理技术指南”等构成。

　　3. 美国：各州差异性的地方性法规

　　美国在联邦政府层面建立了“固体废弃物综合管理体系”, 制定了《垃圾分类回收法》、《废物再循环法》等。美国各州可制定比联邦法规定内容更严格的生活垃圾分类减量法规、条例、标准，近年来主要涉及塑料袋、纸袋收费，乱扔垃圾罚金，修改容器法案，制定垃圾回收目标，控制垃圾转运授权等内容。

　　4. 韩国：健全的循环资源计划

　　韩国为抑制废弃物产生并推进废弃物的再生利用，引入了预置金制度，此外塑料袋收费制度、控制大型包装物制度、空瓶回收制度以及废弃物再生利用制度等也取得了良好的效果。

　　（二）我国主要地区和城市

　　我国主要地区和城市由于在经济水平、公民素质等方面各不相同，因此在生活垃圾分类减量政策系统方面也具有一定的差异。

　　1. 台北：具有特色的随袋收费及回收基金

台北市是垃圾费随袋征收取得成功的典型案例，并全面实施垃圾不落地与资源回收三合一（垃圾分类、资源回收、垃圾清运三项工作于同一时间完成）计划。此外建立资源回收基金、运用经济调控手段，也是台北的特色，以产品制造及输入贩卖业者费率审议委员会、稽核认证公正团体共同参与筹集基金。

　　2. 香港：非强制性的废物源头分类

香港从2005年1月起推行“家居废物源头分类计划”，并编写了《住宅楼宇废物分类源头指引手册》，发布了《都市固体废物管理政策大纲（2005—2014）》，要求建立垃圾收集与分隔系统，并解决回收物料的销路，以杜绝“分类收集、混合处置”现象。但香港不强制进行生活垃圾分类。

　　3. 北京：全国第一部《生活垃圾管理条例》

   2012年3月1日，《北京市生活垃圾管理条例》正式实施，这是国内首部以立法形式规范垃圾处理行为的地方法规。率先拉开垃圾处理行业法制规范序幕，采取举报可获奖励办法，推进条例实施，严格规范生活垃圾、餐厨垃圾市场，对违法行为进行责任追究

　　4. 广州：全国第一部《城市生活垃圾分类管理暂行规定》

2010年1月，广州开始全面推广生活垃圾分类，2011年4月公布实施《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》。选取试点小区开展生活垃圾随袋收费试点。

　　（三）经验借鉴

　　国内外总结可借鉴的经验主要包括：以废弃物管理的层次化体系为引导（重视源头减量、扶持资源再利用、确保无害化处置）；以完善的废弃物管理法律法规体系作基础；以多种形式的经济调控政策为依托；以细致的源头分类体系为资源转化市场服务；以非政府机构为循环利用体系的主干力量；以市场化运作模式来促进垃圾产业化进程；以系统化、长期化宣传教育培养民众环保意识。　　

《上海市促进生活垃圾分类减量管理办法》培训班

二、上海生活垃圾分类减量政策系统建设建议

　　推进本市生活垃圾分类减量工作，必须要考虑上海城市发展的阶段性特征和可持续要求，充分认识推进垃圾分类减量工作的复杂性、艰巨性和长期性，在生活垃圾“三化”处理的中长期战略指引下谋划生活垃圾分类减量政策系统。政策系统建设的总体思路是：以完善“强制责任、依法监督、公共治理”的法律法规体系为基础，以建立“高层次、跨行业、多部门”的管理协调体制为统领，逐步健全“政府推动、市场引导、源头控制、转移支付、经济激励”的政策机制，完善垃圾源头减量、资源利用、分类处理标准体系，逐步建立“整体设计、统筹规划、重点突破、分步实施”的政策系统。

　　（一）完善法律法规体系

　　通过立法区分政府、企业单位、市民的不同责任，充分发挥广大市民在分类减量过程中的主体作用，进一步明确各相关方的权利义务。在现行《上海市市容环境卫生管理条例》和《上海市生活垃圾收运处置管理办法》的基础上，制定生活垃圾分类投放、收运和处置的地方性法规或规章。主要明确有关内容：一是政府各管理部门、居民、单位等各方的职责分工和权利义务；二是对分类投放的责任主体行为规范的要求和垃圾分类标准的强制性；三是分类收集、分类运输和分类处置的系统建设的标准和规范；四是对垃圾产生源头减量、分类处置、综合利用的规定和扶持政策等。

　　（二）健全政策机制

　　加强对再生资源利用企业的引导和激励，运用市场机制的资源调配能力，积极发挥再生资源利用企业在生活垃圾专项分类回收、资源化利用方面的重要作用。

　　制定支持废旧商品回收体系建设的财政政策；建立湿垃圾资源化处理推进机制和废品回收补贴机制；开展对废旧衣物、玻璃、餐厨垃圾资源化利用的相关企业政策扶持研究；制定支持废弃电器电子产品回收处理费用补贴的政策；制定金融机构支持废旧商品回收体系建设的政策；建立低附加值可回收物专项收运财政补贴机制；制定资源化利用试点项目扶持政策；制定湿垃圾、餐厨垃圾再生利用产品标准及应用推广政策。

　　（三）建立源头减量、资源利用、分类处理的标准规范体系

　　编制《上海市生活垃圾处理政策与技术指引》，为全市生活垃圾分类减量工作提供指导；参考国内外经验，编制《上海市生活垃圾分类投放、收集、运输、处理规程》；编制垃圾分类收集、运输作业服务预算定额；制定相关技术规范和重点废旧商品回收目录。

　　（四）完善运作处理机制

　　1. 按照生活垃圾分类实践改进不同类别垃圾的收集、运输方法，合理确定不同类别垃圾的收运频次和装备配置。推进废弃含汞荧光灯、废温度计、废铅酸电池、废镉镍电池、废氧化汞电池等有害垃圾的单独收运和处理工作；制定针对高水分有机生活垃圾收运系统相关设施设备的规范标准；在《上海市餐厨垃圾处理管理办法》、《上海市餐厨废弃食用油脂管理办法》基础上，制定《上海市餐厨垃圾和废弃油脂收集、运输、处置监管考核办法》；制定《上海市生活垃圾处理设施运营监管暂行办法》、《上海市生活垃圾分类收集、运输、处理计量监管暂行办法》。

　　2. 抓紧研究完善湿垃圾多元化处置方式。新建全装修住宅小区配置厨余果皮粉碎机，并拟纳入《住宅设计标准》；加快制定湿垃圾处置技术规范、餐厨垃圾与湿垃圾综合利用技术规范；积极推进餐厨垃圾资源化产品地方标准；制订餐厨垃圾和废弃油脂资源化处理工作方案；编制《餐厨废弃油脂收集运输车通用技术要求》、《餐厨废弃油脂收集运输作业管理规范》等；加强餐厨废弃物执法，赋予吊销违法企业许可证的行政处罚职能；研究垃圾分类收集、运输的作业规范和服务定额；颁布菜场垃圾、厨余垃圾、绿化垃圾等源头消纳技术的相关规范导则。

　　3. 健全再生资源回收和利用体系，切实提高垃圾资源化利用水平。制订关于推进再生资源回收体系产业化发展的实施意见；限制包装材料过度使用，探索建立包装物强制回收制度；制定再生资源回收指导目录，明确再生资源的回收种类、回收规范、利用指引等事宜；研究资源化利用产品的相关标准；制定政策引导常见电子垃圾（废旧手机、键盘、光盘、鼠标）的回收，银行卡、信用卡、购物卡的回收；制定激励政策支持再生资源回收经营者在商场超市、商务楼宇、住宅小区等场所设置统一标识的示范回收点；制定再生资源回收经营者定期汇报再生资源种类、数量等信息制度。

小区内的垃圾分类宣传栏

　　（五）完善激励处罚费制

　　1. 通过收费机制，以经济杠杆调节为主，辅以法律、行政手段，促使生活垃圾减量。做好垃圾收费立法准备，推行居民生活垃圾处理收费；制定生活垃圾、餐厨垃圾和餐厨废弃油脂处理违法事项相关举报办法及举报奖励办法；抓紧落实《上海市商品包装物减量若干规定》，提高过度包装商品进入上海市场的门槛。

　　2. 加快节能减排补贴政策制定。建立分级负责的长效投融资机制，落实激励机制，帮助区县、街镇加快各项工作的推进落实；针对餐厨垃圾就地处理单位给予适当减免垃圾处理费和税收减免政策。

　　3. 深化绿色账户活动，通过绿色账户积分奖励、具备经济效益的再生资源有偿回收等方式。引导相关商业企业与再生资源回收经营者合作推出奖励积分、以旧换新等促进绿色消费和再生资源回收；试点开展押金返还制度。

　　（六）完善评估考核制度

　　1. 加强政策落实评估。要对生活垃圾三化的相关规章政策文件的落实情况进行跟踪评估，及时进行调整、完善、补充。要制定政策系统框架执行计划表，分析政策系统建设绩效，围绕政策系统、技术系统和社会系统协调推进，查找薄弱环节和突破点。

　　2. 加强各职能部门和区县的考核评价。将垃圾减量作为考核指标列入各级政府考核体系，建立市政府对区县生活垃圾分类减量综合考评体系，明确考核形式、标准、细则及考核结果运用方式；改进城市生活垃圾处理统计指标体系，做好与废旧商品回收利用指标体系的衔接。

　　3. 利用文明创建、垃圾收费等载体，加强垃圾产生单位、社区（街道）、小区等考评。编制《上海生活垃圾“三化”处理白皮书》，每年发布，加强公众宣传和信息公开。将精神奖励、物质奖励相结合，针对产生单位、社区（街道）、小区制定《上海市生活垃圾减量化资源化无害化指标考核办法》、《生活垃圾分类收集和处理工作考核评比办法》、《生活垃圾分类收集和处理评价奖励办法》等。强化社会宣传动员的机制，继续组织全市性的宣传动员活动，积极营造全社会推进生活垃圾分类减量的工作氛围。

　　（作者：原上海市绿化和市容管理局政策研究室主任,现上海市闸北区房管局党委书记）

（本文供图／洪汇）