综合论坛:对改善城市长效管理的思考
发布时间: 2014年07月21日       来源: 绿色上海        【字体:

徐文虎



  城市管理是整个社会管理的重要组成部分,随着经济社会转型和城市管理的不断推进,城市长效管理面临的挑战增多,迫切需要城市管理者进一步转变理念,实现从管理思维到服务思维转变、从人治思维到法制思维转变、从以物为本到以人为本转变。本文以黄浦区为例,也涉及到全市层次的一些思考。  

一、城市管理的常态化、精细化管理要有体制机制作保证

  这些年来,我们在工作实践中按照“大胆试、大胆闯”的精神大多都进行了有益的探索和应用,也尝到了一些甜头。我们觉得城市的常态长效和精细化管理是保证城市高起点、高效率运转的基本要求,而建立和健全相应的工作机制,如目标管理、社会参与、市场化运作、绩效考评、全方位监督、全天候管理等机制,是实现常态化、精细化管理的必须。这些机制,比较系统和全面地概括了城市管理的主要方面,在管理实践中若运用得得当,就能起到事半功倍的作用。但由于城市管理工作的反复性、复杂性和艰巨性,尚需要进一步健全和完善以下体制机制。

1. 目标管理

  在城市管理中确立大目标,是打造世界最具影响力和国际化的前提。我们要争创上海市市政市容管理工作的排头兵,在17个区县的市容环境卫生社会公众满意度测评排名中保持领先行列。在微观目标管理中,要区别不同情况,实施目标管理。如在治理无序设摊和跨门经营中,实行“锁定问题、固定目标、控制总量”,化解难点,使无序设摊和跨门经营总量逐年减少,并对各街道区域、城管中队实施目标管理设摊和跨门减量化考核讲评。

2. 社会参与

  加大宣传引导,让社会各界和广大市民群众更好地了解、支持并参与城市管理。要坚持开展每月15日的“环境清洁日”活动和每周四的爱国卫生义务劳动,倡导市民自觉维护区域市容环境,共同提升区域形象。区市政市容联办与区文明办、区爱卫办联手,开展以地铁站、老旧小区为重点的同创共建环境文明活动,发动全社会参与“爱国卫生月”活动以及“美丽上海、洁净城市”主题活动,积极营造城市管理的良好社会氛围。并依托媒体、市民巡访团强化对城市环境的监管督促,为城市管理出谋划策,深入开展城管“进社区、进单位、进工地、进商家、进学校”活动,真诚、耐心地听取群众对城市管理的建议及意见,并及时主动回应百姓关注的热点问题,真正形成政府主导、市场运作、社会协同、市民参与的城市管理互动新局面。

3. 市场化运作

  在难点道路治理及设摊疏导点和设摊控制点的管理上,各街道可以采取聘用社会力量参与城市管理,这已经取得了一些成效。近几年,黄浦区在规范非机动车停放、治理“三乱”(乱涂写、乱张贴、乱刻画)上,引入市场竞争机制,由第三方加强非机动车停放管理的监督考核,建立“公司自查、部门考核、社会评估”的三级监管机制以及多方联手共同参与管理的工作机制。目前,黄浦车管公司、上海申杰公司分别承担的全区非机动车公益站点停放管理和“三乱”治理工作,成效比较明显,市有关业务部门对黄浦区这两项工作检查考评,成绩一直名列全市前列。

4. 绩效考评

  目前,在城管执法管理中,我们按照“全覆盖、全方位、全天候”的督察工作要求,加强了大队、中队两级督察考核,重点就有法必依、执法必严以及严格规范、公正、文明执法等方面加强督察,着力解决不作为、慢作为、欠作为、乱作为等问题。建立健全以督察为基础、以激励为导向的绩效评价机制,细化考评标准,完善考评内容,重点突出中队立案率、办结率、解决率的量化评价体系建设,并把考评结果与中队考核、个人奖惩挂钩,充分发挥考评体系的激励作用。

  在积极发挥街道市政市容管理联席会议平台作用上,可以通过绩效考评,采取“以奖代补”、“以奖代拨”的奖励机制,鼓励先进,鞭策后进。开展以“五好”(精神面貌好、规范管理好、常态成效好、创新开拓好、社会评价好)为主要内容的市政市容管理立功竞赛活动,对敢于创新、勇于突破的成员单位,区市政市容联席办在政策和经费上要给予适当倾斜,鼓励大家想干事、能干事、会干事,千方百计为城市管理作贡献,提高各成员单位做好城市管理工作的主动性、积极性和创造性。

5. 全方位监督

  在城市管理中,要注意发挥“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制优势,不断夯实区和街道两级市政市容管理统筹协调平台,进一步明晰部门职责分工,确保严格依法履职,强化保障监督执行,不断提升城市管理精细化水平。我们黄浦区以网格化监督中心为主,配合以第三方检查及市民巡访团等其他各类检查,实行天天查、突击查、重点查,注重效果叠加,包括专项检查(针对领导批示等问题,组织专人督查督办整改落实情况)、不定期暗查、联查(各市容管理相关单位领导组成检查组,联合检查区内综合整治情况),通过测评结果,科学合理地分析市容环境难点顽症,指导社区和相关部门有针对性地加强管理,真正做到“网格化发现、扁平化处置、信息化监管”的作用。对反复整改、反复回潮、网格、媒体曝光、群众集中反映的案件进行仔细分析,开展专项调查、专项督查,推动常态长效管理。

6. 全天候管理

  目前,就黄浦区而言对外滩、人民广场、豫园、南京路、田子坊、新天地等风景区的管理上基本做到了360度和365天全方位、全天候监控管理。将风景区监控探头和公安监控探头相整合、人防和技防相结合,使管理目标全覆盖。但对街道区域,目前由于管理力量的欠缺,暂时还做不到全天候管理,只能保重点。在两区融合、一体发展的背景下,城市管理过程中如何进一步创新社会管理,融合工作机制,改进工作方法,提高工作效率等重要课题已十分紧迫地摆在了我们面前。  

二、运用科技手段,加强城市管理

  运用科技手段加强城市管理,是今后城市管理的方向。在完善市政市容网络监管方面,把加强城市网格化管理与创新社会管理、强化综合治理相结合是总趋势。就黄浦区来说,推进原两区信息平台的全面整合,是进一步优化网格化管理和平台的功能,做实做强了区网格化管理中心和强化了督查评价,使城市网格化管理中心充分体现“及时发现、快速处置、解决有效、监督有力”的作用。利用信息化管理手段,强化快速反应机制,是提高城市管理精细化管理水平,推动城市管理问题的及时发现、快速处置、有效解决,推进城市管理、作业、执法、服务、监督进一步规范化、制度化、常态化的重要一环。

  在运用城市数字化网格管理手段上,黄浦区学习和借鉴北京市东城市网格化管理的先进经验,不断提高我区网格化管理的科技含量。下一步,我们将努力从“单一发现问题”向“发现问题、协同分析问题、协同解决问题”转变,实施信息平台的全面整合,进一步优化网格化管理平台功能,拓展网格化管理领域。在操作上立足于“精、简、快”,做到“全覆盖、快处置”,注重部门间的衔接,进一步规范“受理、派遣、处置、结案”等工作流程。

  同时,拓展网格功能,重点做好“12345”市民服务热线工作,与市级平台密切对接,扩展三级承办单位范围,加强人员培训,完善操作流程,确保工单接得了、转得下、办得好、回得来。全面规范来电接听、转送、办理、回访等程序,做到“先行回复,限时办理”,不断完善、提升办理水平和质量。运用《黄浦城市网格》报,不断宣扬典型、曝光问题、总结经验、弘扬先进、鞭策后进,推动市政市容疑难问题的及时发现、快速处置和有效解决,不断提高市民群众对城市管理的社会公众满意度。坚持每月一次市政市容管理情况调研分析制度,每月通过《黄浦城市网格》报对本区城市管理运行情况进行分析通报,努力提高考核讲评的科学性和针对性。  



三、夯实基础、注重长效,落实门责管理

  门责管理是强化城市长效管理的基础性工作,黄浦区围绕市政市容11大类指标,重点加强了对道路环境、集市(菜场)环境、居住环境和景观灯光等与社会民生、群众生活关系密切的市容环境问题开展前瞻性管理和研究,通过各方的通力协作和艰苦努力,力求破解一批市政市容管理难点和顽症,使城市管理形态和总体形象不断得到提升。在围绕区重点商业商务建设项目、旧区改造基地方面,建立相应的市容环境保障机制。对重点楼宇、项目周边的外立面、人行道设施、户外广告和店招店牌等方面存在问题,进行有针对性的改造和包装,加强对周边无序设摊、流浪乞讨等市容顽症的管理,尽快提升环境品质,为保增长提供有力支撑。

  2014年,我们在过去实行的“门前三包”(保洁、保绿、保秩序)责任制的基础上,制定了《加强沿街市容环境门责管理工作的指导意见》。根据黄浦实际情况,区市政委和区绿化市容局密切协同,联手实施市容环境卫生责任区责任人告知措施,积极发挥街道市政市容联办统筹、协调作用,由城管中队、市容管理所、工商所一道,对沿街商家设立“一店一卡一档”信息库和门前责任制诚信档案,重点开展门前责任制“365”联建活动。“3”即自我管理、自我教育、自我服务;“6”即由区市政委、绿化市容局与门责单位签订一份责任书,向门责单位发放一块创建标识,一套清洁工具,门责单位落实一名门责管理员,每周四组织一次门前大扫除,每月组织一次大型“环境清洁日”活动;“5”即目标共定、巡访共查、责任共担、整改共纠、成果共享。进一步明确门责管理任务,落实有关部门和店家管理和维护环境卫生的职责,加强部门间的协同,努力营造“政府主导、部门合作、社会支持、市民参与”的大市容、大环境氛围,为提高城市精细化和常态管理打下坚实的基础。

  同时,通过文明办、爱卫办发动文明劝导员、爱国卫生志愿者、市民巡访团等参与城市环境文明共建活动,营造大市容、大环境的社会氛围。  

四、搭建平台、分级管理,健全社会参与机制

  对于“撤二建一”后的新黄浦区,由于两区原有的管理模式存在差异,我们十分注重在机制融合、功能融合、人员融合、思想融合上下功夫。注重搭建平台、分级管理,健全社会参与机制。在区级层面,依托“1+X”协调沟通平台。“1”是指由市政委牵头的区市政市容管理联席会议办公室,具体承担城市管理日常的“统一指挥、统筹协调、资源整合、推动落实、检查督促、运转保障”的职责。“X”是指(公安、工商、城管、食药监、建设交通、绿化市容、房管、车管、环保、文化、规划、商委、民政等)相关部门(单位)以及各街道作为联席会议的成员单位,既分别承担职能又相互协同。通过“1+X”平台,重点做好“区街联手、部门联动、社会联建”三项工作,即通过平台,指导街道开展市政市容管理工作,促进条块联手;整合各职能部门的资源优势,促进条条联手;加强与公众的良性互动,营造良好的城市管理外部环境。

  在街道层面完善“1(区联办)—10(街道)—189(居委)”分级管理体系。充分发挥街道对辖区内城市管理工作的组织领导、统筹协调、监督检查和综合管理的职能。深入探索发挥189个社区居委的作用,形成全民关心、关注和参与城市管理及社会监督的有效机制,不断提高对各类问题的发现率、处置率。着力做实、做强、做大街道层面的市政市容管理联席会议,利用该平台充分整合地区的管理、执法、作业力量(城管街道中队、辖区派出所、交警中队、工商所、药监所、市容环卫所、房管办、市容协管队、车管公司等场、院、所单位),做到“运转实体化、机制规范化、考核制度化”。并依托街道城管科进行实体运转,一些街道的公安派出所、工商所、城管中队、市容管理所等单位派出人员常驻街道城管科,联手开展门责推进工作,快速处置街面市政市容问题,并建立定期的例会制度、问题抄告制度、联合执法制度、失职问责制度等。积极探索建立公众参与机制,加大宣传引导,让社会各界和广大市民群众更好地了解、支持并参与城市管理。依托媒体、市民巡访团强化对城市环境的监管督促,为城市管理出谋划策,实现“三个共同”,即全社会“共同行动、共同建设、共同享用”城市管理的良好局面。 

五、加强监督考核,强化城市综合管理效能建设

  通过做实、做强区市政市容管理联席会议办公室这个平台,加强对各街道区域和有关条线部门的监督考评,促进政府管理效率的提升。我们坚持了“周抽查、月反馈、季讲评”制度,即每周进行一次抽查,每月进行一次问题分析反馈,每季度进行一次情况讲评。“季讲评”以区市政市容联席会议形式,请分管副区长到会作点评;“双月讲评”由区联办主任主持,各街道和有关委办局分管领导、有关科长、队长等参加;“月通气会”,由区联办分管主任主持,各街道和有关委办局科长或联络员参加。按照区域评价若干个项目分别对条线和块进行分析点评,重点分析讲评治理跨门经营、无序设摊和“五个周边”(菜场周边、地铁周边、医院周边、学校周边、老旧小区周边)市容环境综合整治等工作。主要通过第三方日常检查及典型案例分析,举一反三,推进整改。通过测评,科学合理地分析市容环境的顽症、难点形成的背景,指导街道和相关部门有针对性地加强管理,以考评促整改,从而推进了城市管理水平不断提高。

  区市政市容联办还将组建城市管理咨询专家库,认真听取人大代表、政协委员、政风行风监督员、市民巡访员等各界人士对城市管理的意见建议,进一步发挥专家学者、人大代表、政协委员、市民群众在城市管理监督中的主体作用。注意加强与政风行风监督员和新闻媒体的沟通交流,利用媒体资源、社区公告栏、户外公益广告等加强舆论宣传,让广大市民群众参与到城市管理中来。快速处理市民群众对城市管理问题的各类投诉,借力文明创建、爱国卫生运动、第三方考评,充分调动全区各居委会、各类社会组织、企事业单位在组织发动志愿者活动中的主动性、积极性和创造性,提升城市管理工作整体合力,注意发挥新闻媒体和社会舆论的正面影响及监督作用,并通过开设城市管理微博、组织文化论坛、制作宣传资料、总结管理经验、推广先进典型案例等方式,不断拓展延伸社会各界参与城市管理的广度和深度。  

六、加强顶层设计,重建市级层面管理体制

  我们从城市管理工作的实践中感到,从城市运行的角度看,城市建设和城市管理应该是两大体制分别运行的机构,像上海这样的国际大都市,城市管理的任务十分繁重,应该像北京、重庆、广州、杭州等一些大城市一样设立由市委、市政府直接领导的专门的城市管理综合协调部门(如北京市市政市容管理委员会、广州市城市管理委员会、重庆市市政管理委员会、杭州市城市管理委员会、南京市城市治理委员会),像上海这样的国际化大都市,理应通过立法和运行机制改革,构建权威性、多手段、高效率的城市管理运行机构。自从上海市机构改革撤消了上海市市政管理委员会之后,目前,全市17个区县唯有黄浦区还保留了区一级的市政管理委员会,其他区县城市管理职能都放在区绿化市容局或区建交委。因此,我们十分赞同上海这样的国际大都市,应该像北京一样设立上海市市政市容管理委员会,或恢复市级层面的市政管理委员会(或城市管理委员会)这样的能够高位领导、统筹协调的组织机构。实行“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制。即:市、区县政府两级管理主体,市、区县、街镇三个管理层级,市、区县、街镇、社区(居委、村委)四级网络。或者像南京一样,成立上海市城市综合治理委员会,借鉴兄弟省市经验和世博机制,由市长挂帅,分管市长任常务副主任,若干个副秘书长任副主任,市相关部门、部分大型国企负责人担任委员,委员会办公室可设在市建设管理委,将市市政市容联席办设为固定工作机构,加强常态研究指导、检查推动工作。区县成立相应机构,落实本区域城市管理统筹协调。市区两级专业部门各司其责,依法履职,形成齐抓共管的局面。

  (作者:上海市黄浦区市政管理委员会主任)

(本文供图/曹华君、简永清)