顾长浩
闸北区宝通公寓垃圾分类志愿者
上海市人民政府第39次常务会议在2014年2月11审议通过的《上海市促进生活垃圾分类减量办法》（以下简称《办法》）已于2014年5月1日起正式颁布实施。
这个《办法》在垃圾分类试点推进工作的基础上固化和优化了有关的制度和措施，主要涉及的内容包括垃圾分类减量工作架构、监督管理和组织落实部门职责、生活垃圾分类标准和分类收集容器设置要求，以及建立激励与约束相结合的垃圾分类推进模式和引导市民、单位改变传统的垃圾投放习惯等。
为确保《办法》正确、全面、有效地贯彻落实，本文对《办法》制定的背景目的、重要意义、管理职责、分类标准、容器设置要求、管理责任人、激励制度和其他需要说明的问题等作一些解读。
《办法》制定的背景与目的
随着经济社会发展、城市规模扩大和人口不断增长，城市生活垃圾产生量与日俱增，垃圾问题成为世界各大城市面临的重大环境问题之一。2001—2010年10年间，上海生活垃圾年均增长率达3.4%以上，2012年全市生活垃圾处置量达到716.4万吨。面对日益增长的垃圾产生量，如何最大限度地实现垃圾资源化利用，减少垃圾处置量，改善生存质量，是作为国际化大都市的上海目前面临的一个重大课题，而垃圾分类减量就是一个有效的解决途径。垃圾分类是按照城市生活垃圾的组成、利用价值以及环境影响，并根据不同处理方式要求，实施分类投放、收集、运输和处置，从而将不同类型的垃圾分离出来。可回收利用的重新进入到物质循环过程中，有毒有害的纳入危险废物处理系统，其他的根据末端处理流向分类处理，这样既提高了垃圾的资源化利用水平，又可极大地减少垃圾末端的处理量。
上海市委、市政府高度重视生活垃圾分类减量工作，将生活垃圾分类减量工作目标列入了上海市“十二五”发展规划纲要。《上海市市容环境卫生管理条例》、《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》等法规、规章，提出了生活垃圾实行分类处理的原则要求。 2010年3月，市政府发布《关于进一步加强本市生活垃圾管理若干意见》，原则明确推进生活垃圾全过程分类。2010年9月，市政府办公厅转发了《关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见》，进一步明确了推进生活垃圾分类、促进源头减量的工作目标和要求等内容，拉开了本市新一轮生活垃圾分类减量工作的序幕。2011年，市绿化市容局发布《关于开展生活垃圾分类减量试点工作的指导意见》，2012年1月，市建设交通委和市绿化市容局联合印发了《上海市城市生活垃圾分类设施设备配置导则（试行）》，进一步规定了分类标准、收集容器设置、分类标识等内容。同步试点工作稳步推进中。2012年4月，市政府又建立了活垃圾分类减量推进工作联席会议，协力推进全市分类减量工作。截至2013年10月底，本市生活垃圾分类已覆盖4343个居住小区（约230万户居民）、426个机关、1694个企事业单位、1442所学校、147座公园、708个菜场，基本建成生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置体系，人均生活垃圾处理量从0.82千克/人/日减少到0.70千克/人/日左右。
这个《办法》主要解决以下三方面问题：一是，固化本市促进生活垃圾分类减量的工作架构，确立全市统筹、属地管理的推进机制，明晰各行政管理部门、区县政府以及乡镇街道的管理职责；二是，在前期试点基础上，确定本市垃圾基本分类标准和分类收集容器的设置要求，形成具有操作性和可行性的制度规范；三是，建立激励与约束相结合的推进制度，引导全社会尽快形成良好的垃圾分类投放行为习惯和氛围。
《办法》制定的重要意义
作为一项由上海市制定的地方性政府规章，《办法》的制定和实施意味着上海垃圾分类减量推进工作进入了法制化的新阶段。
首先，《办法》的制定和实施，标志着上海垃圾分类减量工作法制化的新起点。对于垃圾分类立法的必要性，长期以来，包括专家、市民、实务工作者和政府部门在内的社会各方面之间一直存在着不同意见。有意见认为，目前市民尚未能做到“垃圾不落地”，应该先在操作中逐步推进，从道德角度开展宣传教育，眼下还不适合从法律层面进行规范调整。但实际上，上海自1996年开始多轮垃圾分类工作试点以来，已有了近20年的经验。自2000年建设部确定上海等8个城市为垃圾分类试点城市以来也过去了14年，上海在试点工作中已经形成了系统的制度标准，上下结合的推进工作机制，一系列奖励激励措施，一批先行先进单位，一批志愿者社会组织，在相当部分市民、单位、社会组织中已形成了垃圾应当分类投放收集的生态环保理念。因此，可以说，上海在这方面的工作已经到了总结成熟经验，吸取不成功教训，予以法制化的时候。
2013年1月28日，市委书记韩正在市政协的一次大会上说过：“做好垃圾分类减量这项工作，第一要找到科学的利益机制，按照环保的法律讲是“谁污染谁付费”；第二是要有全社会高度认同的操办方法，现在是以街镇为单位试点，下一步要以行政区为单位推；第三是要有人人参与的法律规定，否则要坚持很难。”2013年3月1日，蒋卓庆副市长在有关会议上说：“生活垃圾分类减量这项工作经过近3年的探索，上海谋篇布局的前期任务初步完成，对分类减量、体系建设、政策法规、社会参与、推进方式显现的这些成效，我们要予以充分肯定。”
最终，市政府作出了制定规章的决定，旨在通过法治方式改变和促进人们垃圾投放行为的改变。《办法》的实施意味着上海垃圾分类减量工作的法制化新起点，至少有三方面变化：第一，标志着从试验性探索到确定性制度化推进；第二，从道德层面的软约束引导式促进到法定义务的强制性实施，尤其对公民和单位来说，垃圾分类投放不再是一种道德性软约束，而是一种违反者将被处罚的法定义务，一种有可能被追究责任的法定义务；第三，从政策性奖励、社会化奖励为主的激励性推动到法律性奖励与处罚措施相结合的强制性推动。
其次，《办法》的制定与实施有助于提高上海的生态文明水平。垃圾处理已是当今世界城市化进程中环境保护和环境治理的重大难题，是代表城市建设和管理水平的一项重要指标。垃圾分类减量法制化，有助于促进和提升作为国际化大都市的上海的国际形象，有助于党的十八大报告关于生态文明建设目标在上海的具体落实。党报十七大报告提出了“生态文明建设”的目标和要求，党的十八大报告提出了“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的总体建设目标，指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求,全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局,促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调,不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”这是中国经济社会发展目标由传统的过于注重GDP增长，向可持续发展、科学发展、和谐发展目标转变的战略性决策。而生活垃圾分类减量则是这一宏观战略目标转变的必然产物，其具体表现就是对人们生活中产生的垃圾和其他废弃物的治理方式从末端治理走向源头治理。垃圾分类影响到垃圾的收集、运输、处置的模式和方法，垃圾分类是垃圾无害化、减量化、资源化目标实现的一个重要环节，是垃圾源头治理的活动链中不可缺少的重要环节，没有这一环节的确定性推进，就无法实现上述“三化”目标，而且也是整个源头治理方式中实现难度最高的环节。垃圾分类法治化，既有助于解决这一难题，也是必须的保障措施。因此，法治化推进既是生态文明建设的要求，也是法治保障生态文明建设推进的功能体现。
再者，制定并实施《办法》将有助于提高上海的整体城市文明水平。垃圾分类减量工作是一项系统性社会工程，需要全社会的参与和支持，其之所以是垃圾处理水平提高中难度最大的环节，原因就在于垃圾分类减量必须建立在公民个人形成良好的垃圾投放行为习惯的基础上。从改革开放后环境卫生早期立法中“不乱扔垃圾规范”的确定与实施，到今天垃圾分类投放收集，这不仅是市民个人行为的改变，市民个人素质的提高，更意味着整个城市文明水平的提高。而其难点在于全体市民行为的根本、整体性转变。因此这是一项需要长期性努力、全社会努力的社会系统工程，既不可操之过急，又不能长久等待，不论何时，最需要的是行动。此项工作既需要政府的组织推动和监管实施，又需要市民的广泛行动，也需要社会组织的积极参与。通过对此项工作所涉各方权利、义务和责任的立法明确和规范，能够更好地促进上海市民良好行为习惯的尽快养成，提高上海城市文明的整体水平。
《办法》界定了垃圾分类减量的推进管理职责
垃圾分类减量工作的推进离不开政府的推动引导，更重要的是，需要在全社会形成共识，共同参与。《办法》第三条规定：“本市生活垃圾分类减量工作遵循政府引导、社会参与、属地管理、分步推进的原则，逐步提高生活垃圾减量化、资源化、无害化处理水平。”在起草过程中，起初使用的表述是“政府主导”，而在征求意见中很多市民和单位，提出政府主导的社会成本高于政府引导管理，政府不应大包大揽，建议将政府主导改为政府引导。确实，引导更能准确体现政府在垃圾分类减量工作中的作用，而且将政府主导调整为政府引导也体现了社会管理向社会治理的转变。党的十八大报告和十八届三中全会决定都提出和强调了治理问题，强调要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“加快形成科学有效的社会治理体制”，“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”，“改进社会治理方式。坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。社会参与，一方面是全社会都要参与到垃圾分类工作中，是每个单位和个人的义务和责任；另一方面，社会组织要参与其中，积极地推动，比如环保组织。
同时，生活垃圾分类减量工作也是一项系统性工程，涉及到多个行政管理部门的监管权限，所以这项工作的顺利推进需要多部门的监管合力，需要区县政府和乡镇街道的具体组织落实。由此，《办法》在第四条和第五条相应确立了条块结合、属地管理的推进机制，并明晰了具体职责。第一，由市绿化市容部门负责生活垃圾分类减量工作的组织推进、指导及监督管理，具体包括牵头制定工作目标，制定分类目录、垃圾收集容器设置指导意见和规范、投放规范以及进行考评等内容；第二，由商务部门和环保部门分别负责生活垃圾中可回收物资源利用和有害垃圾处置的指导和监督管理，主要是配合市绿化市容部门开展相关工作；第三，其他相关行政管理部门按照各自职责，协同开展垃圾分类减量工作，比如明确市发展改革、财政等部门制定配套政策和标准；第四，明确区县政府是生活垃圾减量工作的责任主体，负责本区域工作的组织实施，由乡镇政府、街道办事处按照区县政府的部署，负责具体工作的推进落实。
《办法》确立了生活垃圾分类标准
生活垃圾分类是实现本市生活垃圾减量化、资源化、无害化的基础，而分类标准的确定是重要前提。本市生活垃圾分类试点推进中，将基本分类标准确定为可回收物、有害垃圾、厨余果皮（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾）四类。综合分析试点实施情况，四类的基本分类标准基本符合本市的实际，既考虑了居民对生活垃圾分类的接受程度和配合意愿，又考虑了本市分类后垃圾的收运、处置的实际现状，而且还为今后生活垃圾分类品种的进一步细分预留了一定的发展空间。鉴此，《办法》第十六条在基本延续这一分类标准的基础上，将生活垃圾明确划分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四类。可回收物，是指适宜回收循环利用和资源化利用的废塑料、废纸、废玻璃、废金属等废弃物；有害垃圾，是指纳入《国家危险废物名录》，对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的，且应当专门处置的废镍镉电池、废药品等废弃物；湿垃圾，是指易腐性的菜叶、果壳、食物残渣等有机废弃物；干垃圾，是指除可回收物、有害垃圾、湿垃圾以外的其他生活废弃物。而与此同时，考虑到本市目前已有部分小区实施了更为细致的分类，比如闸北杨波小区在可回收物中又细分废玻璃、废织物、废塑料、利乐包等类别，因此《办法》明确本市鼓励住宅小区和单位根据实际情况，在四类基本分类基础上进一步细分类别。
值得注意的是，《办法》所明确的四类生活垃圾分类，将原先“四分法”所确定的湿垃圾和干垃圾由括号内移到了括号外。其原因在于，一是“其他垃圾”这个词在实际运用中存在逻辑上的矛盾：即“四分类”是否已穷尽包括所有的垃圾？是否可将所有生活中产生的垃圾归属于“四分类”？事实上不可能，即使目前不再细分，也不宜将垃圾分类穷尽于此，这样可为未来可能出现的新垃圾分类留下必要的余地；二是市民对干湿的认可度比较高，实际上是无机垃圾与有机垃圾的分类，但这样的表述太过学术化，不宜为市民认知和理解，反而不利于实施；三是从必要性考虑，《办法》对垃圾桶设置要求并未规定所有场所都按照四分类执行，当出现两个或三个分类时，可能会使投放人不知所措。
此外还需要指出，“四分法”只是一个基本分类，具体的目录及其投放指引，需要管理部门制定具体规则予以引导。否则遇到某些具体情况时，市民依然很难区分清晰。例如，相关部门在起草过程中曾经微博做过一个微调查，诸如花生壳究竟属于湿垃圾还是干垃圾，用过的纸巾属于可回收物还是干垃圾等问题，很多市民仍无法区分清楚。
《办法》明确了生活垃圾分类收集容器设置要求
一般来说，生活垃圾分类收集容器的设置应当与分类标准相一致，也便于识别操作，即应当按照可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的基本分类标准，相应设置四类收集容器。但从实际情况看，部分区域并不产生或者仅零星产生某类垃圾，因此，《办法》结合试点情况，综合考虑了不同区域垃圾的产生类别、产生量、产生频次以及后端处置工艺等实际情况，区分住宅小区、单位办公场所以及道路、商场等公共场所等三类区域，设定了差异化的设置要求。《办法》第十九条规定：住宅小区应当设可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾4类收集容器；机关、部队、企事业单位、社会团体等单位办公场所一般设置4类收集容器，但如果确实湿垃圾产生很少，则可以不设该类垃圾收集容器；道路、机场、商业等公共场所设可回收物、干垃圾2类收集容器。这要求个人产生的零星湿垃圾、有害垃圾需要携带至设有相应收集容器的区域投放。同时，考虑到机场、火车站等公共场所可能湿垃圾产生量较多，因此，《办法》规定这些区域应当按照规范增设湿垃圾收集容器。
最终方案的形成经过了多轮的反复听证与修改，着重于两方面考虑：一是当前社会环境条件下的制度规范可行性考虑，减少社会上不同需求、不同观点群体的不同意见；二是在垃圾桶设置问题上，首先考虑是否有必要在所有场合按照垃圾四分类全部设置四类收集容器。这是一个两难选择性决策：从提高公民对垃圾分类的认知度，应当全部设置四类垃圾桶，即使闲置；但从实用性来看，可能会出现某些垃圾桶无垃圾可投放现象，产生垃圾收集容器闲置现象。
《办法》明晰了生活垃圾分类投放管理责任人
要使生活垃圾分类减量工作顺利推进，切实可行的引导监督措施至关重要，而作为承担监督、指导和落实等职责的分类投放管理责任人更是必不可少的保障。由此，《办法》依据《上海市容环境卫生管理条例》相关规定，在借鉴北京、南京等城市相关经验的基础上，建立了生活垃圾分类投放管理责任人制度。首先，明晰了责任人的具体职责，包括设置分类收集容器、分类驳运以及宣传、指导等。其次，为更为有效地推进分类投放工作，实现分类减量目标，《办法》在第十七条根据场所差异和实行物业管理情况等因素，确立了不同的分类责任人：⑴道路、广场、公园、公共绿地等公共场所，其管理部门或者其委托的公共服务单位为责任人；⑵机场、客运站、轨道交通以及旅游、文化、体育、娱乐、商业等公共场所，经营管理单位为责任人；⑶住宅小区由业主委托物业服务企业实施物业管理的，物业服务企业为责任人；由业主自行实施物业管理的，业主为责任人；未实行物业管理的，由乡（镇）人民政府或者街道办事处确定责任人；⑷机关、部队、企事业单位、社会团体等单位的办公和生产场所，由业主委托物业服务企业实施物业管理的，物业服务企业为责任人；由业主自行实施物业管理的，业主为责任人；由业主整幢出租给其他单位使用或者委托其他单位经营管理的，使用单位或者经营管理单位为责任人。按照前款规定无法确定生活垃圾分类投放管理责任人的，由所在地的区（县）绿化市容行政管理部门确定责任人。
《办法》实际上是将管理责任人划分的标准分为三个层次。第一层次分为两大部分：公共场所与非公共场所；第二层次可以视为“四＋一”结构，即四个大分类：完全开放性公共场所、有限开放性公共场所、住宅小区、单位办公和生产场所；第三层次是住宅小区、单位办公和生产场所的再细分。
其具体分类包括：没有经营管理者、在时间和空间上完全对社会公众开放，由政府及其部门承担公共服务和公共管理职责的公共场所，其管理部门或者其委托的公共服务单位为责任人；有经营管理者、在时间和空间上对公众开放有一定程度限制的公共场所，其经营管理者为管理责任人。
此外，住宅小区、单位办公和生产场所又可分别分为三种情形，而无法确定管理责任人的，由区县绿化市容部门指定。
《办法》第十八条进一步规定了生活垃圾分类投放管理责任人的具体职责，主要有三点：（1）按照本办法规定设置生活垃圾分类收集容器；（2）将分类投放的生活垃圾分类驳运至垃圾箱房或者垃圾小型压缩收集站；（3）对生活垃圾分类投放工作进行宣传、指导，对不符合分类投放要求的行为予以劝告、制止。需要注意的是《办法》对生活垃圾分拣员的表述。《办法》规定，住宅小区生活垃圾分类投放管理责任人在必要时，可以安排生活垃圾分拣员进行辅助分类，即二次分类。很多人将这一制度与志愿者指导示范混同。对于这一内容，在听证时同样存在两类观点。一部分代表认为，目前应当存在这一制度，其有利于分类质量的实现；另一部分代表则认为不应当有，其不利于习惯养成，使得市民产生依赖性。最终，考虑到分拣员的存在仅是阶段性手段，而且不是每个小区都需要，可能在起步阶段有一定作用，《办法》最终将其表述为指导性、选择性规则，而非强制性规则。但最终，分拣员制度是要逐步取消的，仍然鼓励由市民逐渐养成自行将垃圾分类的良好习惯。
《办法》建立了激励制度
市民行为习惯的改变是一个长期的过程，在起步阶段设置合理有效的激励制度，对正确投放垃圾的市民给予一定物质、精神奖励，有利于引导市民加快改变传统的混投生活垃圾习惯、缩短习惯养成过程。本市自2011年新一轮垃圾分类减量推进以来，积极探索以“绿色账户”为载体的激励方式，在已经推行分类的小区、单位实施绿色家园注册，开展“绿色星期六、资源回收日”活动。2013年，按照“垃圾分类可积分、积分可兑换、兑换可获益”的原则，在部分区深化完善“绿色账户”活动载体、宣传窗口、工作平台以及激励机制作用，逐步建立以正向激励为特征的生活垃圾分类减量“上海模式”。目前，以居委为单位已注册2344个绿色家园用户，覆盖4000多个居住区，以个人为单位注册有26700余个用户。因此，确立生活垃圾分类激励机制非常必要。
不过，考虑到实践中激励制度可能多样化，也没有必要排除其他有效可行的激励方式，因此，《办法》采用原则表述方式确立了激励机制，并未单一化地明确为“绿色账户”。此外，绿色账户制度的奖励方式、应奖励行为、被奖励对象不是持久不变的，应当随垃圾分类工作推进、企事业单位社会责任感提高而不断调整。因此，《办法》仅作了原则性规定，拟以开放式规则鼓励社会各方积极创设。实际上，“绿色账户”制度可以一直存在，但对市民的奖励并不可能一直持续下去，当全体市民都养成了垃圾分类的良好行为习惯之后，相应的措施便可由对分类的奖励，逐步转变为对不分类行为的惩罚措施。这一点是需要充分明确和理解的。
同时，《办法》明确政府应当采取支持姿态，并应有实质性行动措施，包括财政支出方面的行动。
其他需要说明的问题
（一）关于适用范围
关于《办法》的适用范围，有两点需要说明：一是，主要规范垃圾投放环节。垃圾分类包括分类投放、分类收集、分类运输、分类处置四个环节。要真正推动垃圾减量，增进资源利用率和提升综合处理效率，前端垃圾投放、中间收集和运输以及末端处置全过程分类至关重要、缺一不可。但由于本市2008年8月已经出台政府规章《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》，对于垃圾收集、运输和处置专门规范，亦有分类方面的要求。因此，此次立法主要解决投放环节的问题。二是，适用于分类投放实施区域。与一般立法不同的是，此次立法并非自施行之日全市范围直接适用，而是需要按照绿化市容部门的组织推进目标计划逐步拓展，因此，适用范围限于管理部门确定并公布的分类实施区域。
（二）关于减量规定的实施特点
“垃圾分类”和“垃圾减量”是两项有相关性但又有差异的工作，垃圾分类”是“垃圾减量”的手段，后者是前者的目的。在《办法》起草过程中曾产生争议：是否将两者纳入规章一并规范？最终《办法》将其视为两项不同的工作进行分别规范：减量工作集中在第一章，其特点表现为：原则性规定+授权性要求，即《办法》第8—14条明确了下一步上海垃圾减量工作的推进目标，并要求有关部门要制定有关的规范性文件和技术标准，有序有效地推进。具体部署将由联席会议作出决策安排。如，《办法》第八条规定，任何单位和个人都应当履行生活垃圾分类减量的义务，共同维护良好的城市环境；第九条规定本市鼓励研发推广清洁生产技术、使用清洁的能源和原料、采取改善管理和综合利用等措施，促进可循环利用和资源化利用；第十条规定本市商品生产者和销售者应当严格执行本市商品包装物减量的有关规定，减少包装废弃物的产生；第十一条规定本市大型果蔬集贸市场应当实行果蔬菜皮就近就地处理、标准化菜场实行净菜上市等。而在第十四条，《办法》规定市发展改革、财政、经济信息化、质量技监、商务、旅游、农业、机关事务等行政管理部门应当根据本办法第九条至第十三条的要求和各自职责，制定配套性文件和标准。这实际上意味着当未来条件成熟了，垃圾分类也将有可能成为一条独立的地方性法规。
（作者：原上海市政府法制办主任）
（本文供图／郝利琼）