严求是
南汇湿地
党的十八大明确提出了建设中国特色社会主义“五位一体”的总布局，把生态文明建设放到更加突出的位置，提出“建设美丽中国”、“实现中华民族永续发展”。为了进一步贯彻落实党的十八大提出的五位一体总布局和市十次党代会提出的建设生态宜居城市的要求，笔者从理论层面对“三地”融合进行战略思考，理清发展思路，分析关键障碍，提出应对策略。
一、“三地”基本情况
进入新世纪以来，上海先后出台了《上海市绿化管理条例》、《关于推进林业健康发展促进生态文明建设的意见》等重要法规和文件，编制了《上海绿化系统规划》、《上海市基本生态网络规划》、《上海市林地保护利用规划》等一系列规划，提出林网化和水网化相结合等布局要求，抓住世博会筹办、城市改造、农业结构调整、新农村建设等机遇，开展城市森林研究，大力提升绿化建设管养水平，连续三轮实施林业三年发展计划，不断加强湿地等自然资源保护力度，取得了明显成效。目前，全市建成区绿地约3.4万公顷，城区绿化覆盖率达38.22%，林地资源面积约10万公顷，森林覆盖率达12.58%，湿地约32万公顷，自然湿地生态系统得到较好保护管理。以中心城区绿化为主体，郊区新城绿化为补充，生态林地和防护林地为外围支撑的“环、楔、廊、园、林”绿化格局初步形成，全市生态安全不断巩固，生态功能明显提升，“春景秋色”生态景观逐步形成，生态文明建设取得长足进步。
（一）绿地发展情况
1. 建设公园绿地。近几年每年新建500公顷公共绿地。相继建成世博公园、辰山植物园、徐汇滨江绿地、炮台湾湿地公园、顾村公园（一期）等大型公共绿地。内环线内基本实现出门500米有一块3000平方米以上的公共绿地。城市公园达153个，实施了61座老公园改造，创建星级公园94座，郊区“一镇一园”建成32个镇级公园，公园年游客量超过2亿人次。
2. 优化绿化廊道。开展城市道路、公路、河道、铁路线、轨道线等沿线绿化建设，优化植物配置，逐步形成了“点成景、线成荫、片成林”的绿色通道。全市行道树总量达92.57万株，创建了73条林荫大道。
3. 引导社会绿化。创建各类绿化先进单位3183家，在社会上起到良好的示范作用。5年来，约有2778万人次市民参加全民义务植树尽责活动。
（二）林地发展情况
1. 拓展生态林地。推进以沿海防护林、水源涵养林、通道防护林、污染隔离林等为重点的生态林业建设。6万亩沿海防护林已成为有效抵御自然灾害的绿色屏障；在黄浦江、苏州河等主要河道两侧和主要水源地周边，建成15万亩护堤护岸林和水源涵养林；建成包括全长98公里、宽度100米外环林带一期工程在内的通道防护林30.4万亩；在石化等产业周边地区建成总量7110亩的污染隔离林；通过政府引导、社会多元化投融资建成15块千亩以上的大型生态片林。
2. 壮大林业产业。推进规模化、标准化、品牌化经济果林基地建设，经济果林特色布局基本形成。林果产业成为农业结构调整的支柱产业和农民增收的重要渠道，2011年，经济果林种植面积达30万亩，果品总产量为45万吨，总产值达18亿元。森林旅游业快速发展，游客逐年增多。
3. 强化林地保护。实施林地抚育改造，共抚育林地16.3万亩，完成11.4万亩林地基础设施建设。推进林业“三防”体系建设，建立健全森林防火组织体系和有害生物监测网络体系，在外环林带建成15座智能化防火监控塔，在重点林地建立155个国家级、市级、区县级等三级林业有害生物监测网络体系，建立相应的药剂药械储备库和应急防控队伍。
（三）湿地发展情况
1. 拓展保护网络。在长江口湿地保护的重点、敏感和脆弱区域分别建立了2处国际重要湿地、4个自然保护区、1处国家湿地公园、1个禁猎区。
2. 依法保护湿地。先后制定《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》、《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《长江口中华鲟自然保护区管理办法》，形成上海自然保护区“一区一法”格局。
3. 开展生态修复。成功完成上海西郊淀山湖湿地修复工程、崇明东滩鸟类自然保护区互花米草治理和鸟类栖息地优化中试项目、东滩湿地公园建设等一批具有示范效应的湿地生态修复工程。
4. 加强资源监管。开展湿地资源调查监测、疫源疫病监测等专项调查，强化湿地和野生动物资源保护管理执法，组织开展了“候鸟保护专项行动”、“飞鹰专项行动”等集中整治行动。
浦东大治河水源涵养林
二、“三地”融合发展存在的政策和机制障碍
作为本市生态文明建设的主体和基础，绿地、湿地和林地因管理体制不同、适用法律法规不同，三者各有侧重。从规划范围上讲，绿地侧重于城市化区域，对乡镇、农村关注较少，湿地、林地侧重于乡镇、农村地区，对城市化区域关注较少。从管理角度来讲，绿地侧重于建设，湿地侧重于保护，林地则是建设、保护、开发三者并重。因此，它们发展的方向不同，面临的问题也不同，甚至会出现相互矛盾的现象。
（一 ）规划间缺少有效衔接
近年来，围绕绿地、林地和湿地分别出台了不少规划。如绿地规划包括《上海市城市绿地系统规划》、《上海市中心城公共绿地规划》、《上海市外环线绿化带规划》等。林地规划包括《上海城市森林规划（2002-2020）》、《上海市林地保护利用规划》、《上海市林业“三防”体系“十二五”建设规划》和《上海市森林防火“十二五”建设规划》等。湿地规划主要集中在湿地类型保护区（崇明东滩和九段沙湿地）的规划建设方面，侧重于湿地系统和野生动物保护。总的来说，规划之间缺少衔接。
城市绿地系统规划对于“三地”融合的考虑不足，有着深层次的原因。我国建设部出台的《城市绿地系统规划编制纲要》明确指出：“《城市绿地系统规划》是《城市总体规划》的专业规划，是对《城市总体规划》的深化和细化。”由此可见， 城市绿地系统规划从属于城市总体规划，后者是前者编制的前提和依据，也受前者所制约。这一定位会产生很多问题。一是规划范围重视规划区而轻视市域。城市绿地系统规划要与城市总体规划协调，必然受城市规划区范围的限制， 规划侧重于城市规划区，对规划区之外的市域绿化无法进行规划管理，更忽视乡镇和农村。二是规划对象重视城市建设用地忽视非建设用地。《城市绿地分类标准》只对建成区内的绿地进行了细分，建成区外的绿地则统称为“其他绿地”，将水源保护区、郊野公园、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地、垃圾填埋场恢复绿地等全放在一个类型中。还有新出现的一些生态空间类型无法体现在城市绿地类型中，如立体绿化、湿地等。
（二）保护开发的冲突
对于上海来说，绿地侧重于建设，湿地侧重于保护，林地既要保护也要开发。因此它们发展的方向不同，面临的问题也不同。
上海绿地的建设面临土地、资金和动拆迁等瓶颈制约，新建大型公共绿地的难度大。已建绿地面临管理成本高、生态养护难等诸多问题。未来的出路可能是提倡社会参与和发挥市场机制，以及推行低成本的绿地养护管理方法。
上海的林地有着几个显著特点。一是法定林业用地比例低。按土地属性划分，林业用地仅占林地面积的1.5%，林地主要分布在农田和城镇建设区、工矿企业、居民小区等建设用地。二是公益林比例大，占到林地总面积的70%。三是林地稳定性差。大部分林地是通过农业结构调整发展起来的，且苗圃地和经济果林都为个人经营。近年来，上海林地发展的主要制约因素是生态补偿机制不健全，利用其他土地进行林业建设的成本居高不下。未来的出路可能是加强生态补偿，发展林业经济和林业旅游，发挥生态、社会、经济综合效益。
湿地发展的主要问题是存在保护与开发的严重冲突。特别是原南汇东滩湿地的“禁猎区”如今正面临着被纳入城市建设用地的困局。上海湿地未来的出路可能是分类管制，动态开发，有序利用。
（三）土地权属的矛盾
传统的城市绿化区域在城市规划区，土地多为国有，绿化建设用地多为划拨为主。但是一旦区域扩展到市域，则必然碰到土地权属的问题。按照宪法规定，农村土地归集体所有，因此林业建设、村镇绿化和湿地保护时就是在农村集体用地上进行，存在一系列法律障碍。
大规模征地搞绿地、林地和湿地建设，经济代价高，与居民的冲突大，不是未来的发展方向。上海的外环绿化带建设和大型片林建设，都曾经遇到过这些难题，并留下不少后遗症。因此，今后上海的“三地”建设在土地权属方面必须进行机制创新。如政府提供规划要求，企业负责土地租赁、绿化建设。在达到绿化效果的同时，政府可节省土地租赁和管护费用，群众可以到造林企业打工得到工资收入，造林企业通过发展林下经济实现盈利，实现一举多得。企业成为造林主体后，打破了以往“政府出钱，群众出地”的造林模式，土地流转到企业，使政府减少了植树、抚育、管护多重财政支出。
（四）资金投入的不足
2003—2012年，市政府连续组织实施三轮林业建设管理三年计划，共安排林业建设资金近29亿元，确保了林业快速发展。2009年起，市政府以财政转移支付的方式，正式建立市级生态公益林补偿制度，补偿力度逐年加大，2009年为3.68亿元，2010年为3.72亿元，2011年为5.21亿元。虽然近年来上海市各级政府不断加大对绿化林业建设与维护的投入，实施对生态公益林建设进行差额补助和一些吸引社会资金投资绿化林业建设的政策，但与实际资金需求相比，仍存在很大缺口。此外，当前对绿地、林地、湿地的建设投入标准不一致，这也给三地融合发展带来了资金投入上的问题。
金山林道
三、上海“三地”融合的具体实践
上海已在郊区规划选址了21个郊野公园，总用地面积约400平方公里。其中先期试点建设的5个公园，目前已基本确定规划方案，年内将开工建设。5个郊野公园的定位也有所不同，既有滨江生态森林型郊野公园、远郊生态涵养型郊野公园、远郊湿地型郊野公园，也有近郊都市森林型郊野公园和近郊休闲型郊野公园等。
青浦区青西郊野公园，定位是“梦里青西，水漾湿地”。位于淀山湖南侧，毗邻西岑镇和青浦新城，规划面积22.39平方公里。围绕大莲湖湿地景观和现状保留完整的江南水网“湖、滩、荡、堤、圩、岛”的肌理格局，组织湿地体验、远足康体、生态科普等游憩活动，满足都市人回归田园水乡、追寻江南记忆的梦想。
松江区松南郊野公园，定位是“滨江森林公园与千年渡口”。位于黄浦江上游、车墩镇南部，紧邻松江新城和大型居住社区，规划面积25.20平方公里。黄浦江上游水源涵养林、经济果林，加上松南地区人文积淀，松南林、水、田、村相融相依。市民在这里可尽情玩转森林游憩、自然科普、浦江游览、水乡体验等。
闵行区浦江郊野公园，定位是“城南十里，天籁之林”。位于黄浦江东侧，大治河以北，周边毗邻浦江镇多个大型居住社区，规划面积13.56平方公里。保留现状——黄浦江生态涵养林和农田，打造一片都市中的天籁之林，组织森林运动、文化休闲、周末度假等休憩活动，让市民在享受城市便捷和都市活力的同时，体味森林的静谧和郊野的原真。
崇明长兴郊野公园，定位是“长兴净界，海上绿洲”。位于长兴岛东北部，南邻凤凰镇和海洋装备产业区，毗邻青草沙水库，规划面积29.69平方公里。以现状生态杉林、有机橘园和农田等优质生态资源为基底，通过组织水源科普教育、远足野营、休闲度假等休憩康体活动，为都市人提供一片回归自然、强身健体、修身养性、审视心灵的生态绿洲。
嘉定区嘉北郊野公园，定位是“新城墙下风景，希望的田野”。位于嘉定新城主城区西北部，东侧紧邻城北大型居住社区，南侧为上海国际赛车场，规划面积13.98平方公里。依托现状——连绵成片的基本农田和四旁疏林，发掘七千年冈身文化和嘉定人文底蕴，组织休闲养生、康乐疗养、农田体验、文化科普等活动，呵护城外的郊野原风景，放飞都市人的自然心灵。
青浦玉兰清苑中的绿地
四、推进上海“三地”融合发展的政策建议
贯彻落实党的十八大提出的“五位一体”总布局和上海市十次党代会提出的建设生态宜居城市要求，推进以郊野公园为点，生态基础网络为线，新型城镇化建设为面的“绿地、林地、湿地”融合发展，协调自然生态系统和人工生态系统，进一步优化空间布局、明确功能定位、整合政策资源、实现整体推进，“确保生态效益、拓展社会效益，兼顾经济效益”，实现“系统融合、功能复合、政策整合、多元集合”，推进上海市的生态文明建设迈上新台阶，提升上海现代化国际大都市整体形象，为上海实现创新驱动、转型发展赢得宝贵战略资源。
（一）统筹城乡生态空间布局
一是严格执行《上海市基本生态网络规划》对于生态空间的管控要求，结合城市总规修编，平衡全市用地格局，划示生态红线，确保生态用地落图落地。统筹城乡生态空间布局，构建城乡一体绿色框架网络，通过要素组合、空间优化和功能融合，形成城乡生态空间组织有序、功能结构优化高效的网络体系。二是试点郊野公园。郊野公园涉及到绿地、林地、湿地和农地等多种要素，是探索三地融合发展的条件极好的试验田。生态系统优化布局问题、土地权属问题、资金筹措问题、多元参与问题，这些“三地”融合发展中会遇到的问题将在郊野公园内集中体现。因此郊野公园的规划和建设是试点“三地”融合发展的重要契机。通过体制机制创新，实现上海的绿地、林地和湿地系统“布局更均衡，结构更合理，发展更协调，管养更精细，利用更综合”，以加快建设“多层次、成网络、功能复合”的城市基本生态网络。
（二）加强法制建设
前几年上海“三地”领域的立法侧重于城市绿化，已建有比较完整的绿化地方性法规条例，如《上海绿化条例》、《上海市森林管理规定》等。同时制定了《上海市屋顶绿化技术规范》、《上海市生态公益林养护技术规程》等行业标准规范。今后立法的重点应转向林业和湿地，特别是涉及到绿地、林地和湿地的征用土地和土地流转、生态补偿、郊野公园建设与管护、湿地资源保护等方面。如在湿地保护方面，上海市已有《上海市金山三岛海洋生态自然保护区管理办法》、《上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理办法》、《上海市九段沙湿地自然保护区管理办法》、《长江口中华鲟自然保护区管理办法》，但尚无全市层面关于保护湿地的法律法规。应加快《上海市湿地保护条例》的出台，并制定《南汇东滩禁猎区管理办法》。此外还要积极推动生态基础设施方面的立法工作，推进上海基本生态网络空间的实施和“绿地、林地和湿地”的融合发展。
（三）拓展资金渠道
城市绿地、林地和湿地的建设管理资金包括其建设、管理、养护等各项工作的费用。西方国家城市此类资金来源一般是以政府投入为主，并由法律作出明确规定。除了政府投入方式外，还有专项基金方式和通过募集股份或者发行债券来募集资金的管理运营方式。上海的绿地、林地、湿地建设任务非常重，需要投入大量资金，以现有的投资渠道和保障措施，难以达到预期的结果，因此必须建立长效的多元投资机制。城市绿地是一种“准公共物品”，按照准经营项目的方式对其进行具体操作。非经营性的项目，如大型防护林、郊区生态林等，由政府出资建设；纯经营性项目，如游乐园、主题公园等，可以通过市场机制，采用公开竞争的招投标方式运作；对于像森林公园等准经营性项目，可以按经营性项目模式进行操作，由政府提供政策优惠及适当资金补贴，从而建立起多元化的城市绿地建设资金来源渠道。一是要加大政府财政投资。城市“三地”建设中大部分是公益事业，完全依靠市场机制来运作是行不通的，加大政府财政投入是非常必要的。二是要引入生态市场机制。城市绿地、林地或湿地周边地块由于环境正外部效应给开发商带来了巨额开发利益。从实现社会公平方面来说，应该将这部分利益返还给城市“三地”建设以及其他公共事业。方式主要有如下两种：一种是开发者直接开发的方式。这种方式是城市生态建设单位和周边利益获得者是同一主体的一种外部效应内部化方式。通过这种方式，开发商所获得的由“三地”外部效益带来的开发利益可以通过内部转化而直接投入到城市“三地”的建设；另一种是开发者负担的方式。此种方式要求开发商通过提供城市“三地”建设资金或者用地的方法，部分地承担“三地”建设成本。西方发达国家较多采取这种方式，因为这样比较容易在政府管理部门和城市“三地”周边收益的地产、商业等开发商之间达成协议。三是开发社会融资渠道。西方各国的许多城市都设立了绿化项目建设基金，在资金长期积累的基础上，通过市场化运作使绿色资金数额不断增长，为城市绿地建设提供稳定的资金保障。上海借鉴此方式，可在政府资金投入为主的前提下，充分调动社会各方面的积极性和参与意识，鼓励全社会捐赠绿色基金，以保障城市“三地”建设资金有充足的来源。
（四）完善生态补偿
2009年，上海市政府出台了《关于本市建立健全生态补偿机制若干意见》，此后上海市财政局会同市发展改革委、市农委、市绿化市容局、市环保局出台了《生态补偿转移支付办法》（2011年又进行了修订），提出了从公益林、基本农田和水源地的生态补偿入手探索生态补偿机制的具体做法。办法详细规定了生态补偿转移支付分配过程、生态补偿转移支付使用、生态补偿转移支付管理等内容，并制定了《上海市公益林生态补偿工作考核办法》等文件。为了推动绿地、林地和湿地融合发展，建议对生态补偿机制进行进一步完善。一是设立“三地”建设专项基金。统一调度，专款专用，扶植重要项目实施。专项基金除了政府财政支持外，还可以寻求非政府组织、私人企业甚至个人的捐赠支持等。二是积极探索市场化生态补偿机制。在不断增加政府生态补偿力度的基础上，加强其他经济组织的补偿机制建设，比如开发利用者、生态破坏者以及从生态用地建设中获益的单位或个人按获利大小进行补偿。三是扩大生态补偿的范围。加强对其他类型生态补偿（如公园绿地、经济林、非水源保护区湿地等）的研究，拓宽现有生态补偿的范围。
（作者单位：上海市绿化和市容管理局政策研究室）
（本文供图／郑惠国、洪汇、徐伟平、刘雨邑）