曹龙
究竟是什么原因导致那么多政策和项目宣告失败或濒临失败——无法达到预设目标？我们认为，正如“徒善不足以为政，徒法不能以自行”所深刻揭示的，能否建立一个成功的监控与评估系统是其中一个关键问题。尤其在当财政预算的约束不断强化、改善服务供给绩效的压力持续增大以及对加强政府问责的社会呼声日益高涨的情况下，我们越来越深切地认识到，建立这一系统的极端重要性和现实紧迫性。
监控与评估之所以关键，主要是因其具有独特的双重价值。就其内在价值来说，能够提供关于政策目标和项目绩效的全面信息——付出的投入（成本、技能和时间）、获得的产出（物品和服务的质量、数量）、产出所造成的后果和效应以及部门和其管理者和职员的行动是否促进了该治理过程绩效的改进。这些信息对于识别城市管理什么有效、什么无效以及原因何在具有重要作用。但是，更重要且最根本的还是其外在价值——充分利用上述信息对于帮助提高城市管理的绩效大有裨益，至少具有支持基于证据的政策制定、帮助机构在项目层面对活动进行管理、通过揭示预期目标的实现程度来增强透明度和支持问责关系等用途。
那么，如何建立和成功管理一个监控与评估系统，即需要做什么以及需要防止什么样的陷阱？我认为，最核心要义在于紧紧围绕监控和评估信息这一根本加以展开，关键在突出解决好优质监控与评估信息的产生、监控与评估信息的利用、对监控与评估信息的需求等三个重点问题。一方面，理所当然地，要改进绩效，首先要能测量绩效，也就是能够产生客观可信精确的监控与评估信息。这涉及建立收集、共享和报告监控与评估信息的数据系统和程序，创建拥有监督和管理评估所必需的一整套技能的基础组织机构，提供监控与评估工具、方法、途径和概念方面的培训，等等。另一方面，紧接着，所产生的被利益相关者判定为有价值的监控信息和评估研究结果必须得到深入细致的利用——用于直接支持城市管理的核心活动——包括在预算过程中帮助进行资源分配决策、帮助制定政策、帮助管理和传送服务以及支持问责关系，等等。毕竟只有真正利用了，才能促进绩效的实质改进。再一方面，也是最重要的一方面，监控与评估信息必须存在现实或潜在的需求——需求强度事关整个系统的可持续性。正如马克思指出的，“社会上一旦有技术的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进”，只要对监控与评估信息的现实需求或潜在需求足够强烈，改进信息供给和充分利用信息就能相应地较容易做到，否则则相反。
显而易见，浦东对城市管理的监控与评估尽管较早进行了探索，作出了积极努力，但是又还远远算不上成功和完善。哪怕仅简单粗略地对当前这个系统（如果能算存在的话）的运行情况进行检查评估——判断什么正在发挥作用以及什么没有发挥作用——即监控与评估系统的优势和弱点及其原因何在，我们便可以很轻松地罗列出存在的一系列缺陷和障碍，包括监控与评估信息质量差且覆盖不全面、监控与评估信息的实际利用率不高（这两个方面好似“鸡”与“蛋”的关系——信息之所以质量不高，原因在于它们不被利用；而它们之所以不被利用，部分原因在于它们的质量不高），但问题更多的则在于对监控与评估信息的现实需求或潜在需求不够强烈。尤其在监控与评估信息用于支持问责的情况下这种需求更弱——因为利益相关人对于可以获得的资源没有把握或者他们不能实际控制自己活动的产出、不愿意对自己的行为绩效负责——从而对监控与评估进行各种抵制（比如倾向于无批判力的、自我服务的、不诚实的自我评估）。
毫无疑问，在需求不存在或不强烈的情况下，有意识地通过激励诱因去创造对监控与评估的实际需求会面临极大的困难和障碍。我们固然可以通过增加对监控与评估的工具、方法和技术及其潜在用途的了解，在一定程度上来增强相关利益者对监控与评估的需求，但是，必须牢记“触动利益比触及灵魂还难”。由此，我们特别需要呼吁出现一个强大的拥护者——能够运用“胡萝卜”和“大棒”来激励或说服同行相信监控与评估应该得到优先考虑（监控与评估是公正的、是一种援助而不是一种威胁），并且能够将大量重要资源集中用于建立监控与评估系统。
我们还必须清醒，成功的监控与评估系统只能紧密地结合自身所处的具体环境和条件、适应于自身的需要和重点，不存在任何最佳的模型，不能简单地照抄照搬，需要制定有效地权衡利弊的行动菜单和行动策略（必须充分考虑机构的可消化能力和人员的可承受水平），这是一个必须倾注大量心血和注意力并的耐心坚持的长期努力过程，而且，也很难以一种可预见的线性方式加以开发和建立，往往只能依据不断出现的机会和路障，并且随着提高对哪些举措正在有效发挥作用或无法发挥作用的认识，渐进地、零碎地不断发展建立起来。
综上所述，建立或强化一个成功的监控与评估系统面临诸多困难、挑战和不确定性。然而，这并不是说采取谨小慎微且缓慢的方法是恰当的——机会之窗很可能关闭得像它打开得一样快。俗话说“事不避难，知难不难”，我们还是要真正把监控与评估当作推进城市管理转型升级的一个必要条件，以一种集中的、有目的的甚至是热切的方式来建设监控与评估系统的各个组成部分，从而为有力推动城市管理治理绩效的极大改善提供坚实保障。
（作者单位: 上海市浦东新区建设和交通委员会）
（本文供图/徐伟平）