2014年7月28日，上海市市政府会议室召开“加强城市无序设摊综合治理工作推进会”

　　上海市委、市政府高度重视无序设摊综合治理工作，2013年将其列为城市管理领域群众路线教育实践活动“8+2”整改项目，今年又将其列入“四个坚决遏制”的城市管理难题顽症。市人大对无序设摊综合治理十分关心，将其列为今年工作要点予以专项监督，并进行专题询问。

　　按照市委、市政府要求，各区县、各街镇不断深化认识，加大治理力度，积极探索有效途径，坚决遏制无序设摊的蔓延势头，取得了很好的成效，积累了鲜活的经验。主要情况综述如下：

一、工作开展情况

　　去年以来，市政府多次专题研究治理工作，积极采取措施推进这项任务落实。

　　（一）全面摸清底数

　　在以往多次调研的基础上，今年全市又重点从三个方面开展了摸底排查。一是在区域分布上，重点对外环线以内11个区及112个街镇无序设摊治理现状进行调研分析。二是规模数量上，重点对积聚30个以上的摊贩固定设摊区域进行调研梳理。三是在设摊类型上，重点按照治理措施不同，分为入场入室疏导点、占道时段管控点和无序设摊集聚点三大类进行调查。经调查，目前全市设置的设摊疏导点共有69处，共容纳摊位约3990余个；占道时段经营的设摊控制点共有110处，共容纳摊位数约5290余个；街面无序设摊集聚点共有104处，共有摊位数约7260余个。在上述总计283处各类集聚点中主要经营农副产品和水果、日用百货类的占75%左右，经营餐饮（包括夜排档）的占25%左右。其中，入场入室设摊疏导点管理主体比较明确，配套设施相对较好，管理制度比较落实，总体运行状况较好，地区和市民群众接受程度较高。占道时段经营的设摊控制点，总体尚可，但仍有部分控制难度比较大，有的与交通安全、市容环境和市民生活等矛盾较多。街面无序设摊104处集聚点，一方面有一定市场需求，另一方面又是市民反映比较集中的区域，亟待加强分类治理。

　　（二）加强执法管理

　　坚持“堵”是依法治理无序设摊的首要任务。自2013年9月9日市政府召开无序设摊治理工作会议以来，全市坚决取缔重点区域和反映强烈的无序设摊，开展执法检查15.8万余次，教育劝阻设摊相对人31.2万余次，实施行政处罚2.2万余件。为遏制活禽市场季节性休市后非法活禽交易高发势头，做好禽流感疫病防控执法保障，今年1—2月，全市开展了违法占道经营活禽行为专项整治活动，共查处活禽交易违法行为1700余起，没收非法活禽16000余只，并查处居民违规饲养家禽行为190余起。3—6月，围绕亚信峰会执法保障，组织专项整治1500余次，查处乱设摊20000余起，查处跨门营业6000余起。7—8月，集中开展了“夏令热线城管特别行动”，重点查处夜排档、烧烤摊、瓜果摊等无序设摊违法违规行为，共出动执法人员20万余人次，查处乱设摊5211起。此外，针对严重影响市容环境、市民反响强烈、媒体集中曝光的突出问题，比如闸北临汾夜市、安汾路“马路集市”、东宝兴路集聚烧烤摊、曹家渡菜摊集聚点、张江地区地铁站周边设摊点、益江路设摊集聚点等，加强日常巡查和集中整治，维护了良好的市容环境和城市管理秩序。

　　（三）开展合理疏导

　　注重源头治理，根据区域商业配套和市民实际需求，合理开展设摊疏导。2013年，在黄浦、虹口、普陀、杨浦、闵行5个区落实了12个疏导点建设，共安置吸纳摊贩1100余个。2014年，结合亚信峰会保障，36处便民疏导点列入市级设摊治理疏导建设和管理项目，新建14处，改建22处，有效提升了疏导治理水平。各区县积极探索，如：杨浦区创建群众自我管理模式、第三方评估机制、便民服务点规范管理等措施；长宁区绘制摊贩动态地图，实施“点面结合”治理；周浦镇夜市探索等为全市治理“夜排档”提供了较为成功案例；有些基层还创造了“一条白线”、“西瓜地图”等临时措施，都取得了积极成效。市相关部门加强协同，市教委在华东师范大学、上海大学、上海金融学院、杉达学院、上海外国语大学、同济大学、建桥学院7所高校推进延长学校夜市，同时动员全市10所部属和58所市属地方学校推动落实。市商务委2013年完成110所标准化菜场改造，在郊区和大型居住小区新建34家，另完成80家标准化大众早餐门店建设。市食药监局正在虹口（吉祥菜场、三角地菜场）、嘉定、杨浦三区开展食品摊点及夜排档试点。市建管委、市卫计委组织指导11家医院开展环境综合性改造。

　　（四）强化工作推进

2014年7月，市政府印发了市绿化市容局、市商务委、市建管委、市公安局、市工商局、市交通委等部门联合起草制订的《关于进一步加强城市无序设摊综合治理工作的实施意见》（沪府办发〔2014〕34号，以下简称《实施意见》），明确坚持“堵疏结合、分类管理”，按照“严禁、严控、控制”不同标准规范，坚决遏制无序设摊蔓延势头，不断提升城市管理水平。7月28日，市政府召开了全市无序设摊综合治理工作推进大会，贯彻落实《实施意见》，进一步明确工作目标和工作要求，将在3年内落实“四个一批”目标，即严格执法取缔一批反映突出的无序设摊集聚点，改造设立一批临时疏导管控点，规范提升一批疏导管控点的管理水平，规划建设一批基本公共服务设施。8月28日，市绿化和市容局牵头召开了加强无序设摊综合治理现场推进会，通过交流各区、街镇在无序设摊综合治理方面创造的新鲜经验，细化落实《实施意见》提出的各项措施。目前，104个集聚点已初步形成“一点一策”治理方案，明确了治理的时间节点和责任部门。

黄浦区光启南路违规夜排档被取缔

　二、问题分析

　　无序设摊综合治理工作虽然取得了一定的成效，但我们也清醒地认识到：在当前经济社会发展阶段，无序设摊涉及社会不同阶层不同群体的利益诉求，涉及外来人口的管理，涉及城市基本公共服务能力，根子上是城市管理和社会管理如何协调的问题。无序设摊治理的难点主要在于：

　　一是存有大量外来人口和低收入人群日常生活的刚性需求。从供给的角度看，本市常住人口近2400万，其中流动人口数近1000万，闵行、嘉定、松江、青浦、奉贤5区流动人口数量已超过户籍人口。大量外来人口中既有各类专业技术人才，也有很多农村富余劳动力。有的外来劳动力由于缺乏必要的职业技能，往往把无序设摊作为谋生的手段。从需求的角度看，很多城市低收入群体和外来人员为了降低生活成本，成为了街面摊贩的消费主力。正是这对供需关系的长期存在，决定了无序设摊治理工作无法一蹴而就。

　　二是商业服务设施的布局有所缺失和建设相对滞后。随着城市建设发展，部分集市菜场在旧区改造中被拆除，部分新建居住区的大众商业网点建设滞后，或布局不尽合理，出现了公共配套空白，造成了周边居民对摊贩需求上升的局面。一方面，集市菜场供需矛盾突出。由于经营利润不及其他商业项目，使公益性设施配套规划难以落实，或挪作他用。在市中心区域，单靠市场调节，要在地价高、租金贵的社区周边开出微利的菜场、生鲜超市等难度很大。另一方面，超市、大卖场距离居民社区较远，价格和品种与居民传统消费模式有冲突，也有一些普通居民出于“摆摊的蔬菜更新鲜、更便宜”的心理，养成了在街面摊位上消费的习惯。

　　三是治理工作区域协同不足，部门合力不强，社会认可度不高。各区县、街镇整治工作还缺乏相互呼应，尤其在区县、街镇交界区域，整治工作相对薄弱，有时一个区域加强了集中整治，摊贩就流动到周边地区，整治工作往往停留在“赶来赶去”的局面。整治无序设摊行为涉及城管、工商、食药监、公安等多个职能部门，靠城管执法部门单枪匹马，则收效不彰，遇到暴力抗法冲突时，城管执法也缺乏强制手段。同时，城管执法工作缺乏厚实的社会基础，加之缺乏舆论的正确引导及群众出于对弱势群体的天然同情，使公众倾向于摊贩一方，漠视了无序设摊对公共秩序、交通安全、依法治市的负面影响。

奉贤区奉城镇挂牌经营

三、下一步工作打算

　　当前，对于治理无序设摊，社会市民关注度高、领导关心，工作思路也已经明确，我们将抓住有利时机，乘势而上，会同相关部门和区县，进一步加强工作力度。

　　一是细化工作要求。经过多年的探索和实践，“堵疏结合，堵在前、疏在后”，已经证明是治理无序设摊，提高城市管理水平的有效策略。无序设摊综合治理将按照“堵疏结合，分类管理”的总体思路，“严禁区”禁止任何摊位出现，“严控区”在不影响环境、交通的前提下容许一些特定摊位，“控制区”根据区域实际，进一步细化管理要求，针对不同情况，采取综合性的管理服务和惩处制约措施。分类管理区域向社会公示，便于社会了解管理标准和进行监督。市区两级将通过认真梳理、相互对表、协同措施，年内形成本市无序设摊治理行动方案，同时下达2015年度工作计划任务书。综合治理工作总的任务量按照2014年下半年、2017年上半年各完成10%-20%，2015年、2016年各完成30%-40%的比例，按期实施。

　　二是加快任务落地。严禁区域加强日常管理巡查，对严重妨碍市容环境、严重影响交通安全、严重侵害人民身体健康的无序设摊予以坚决打击；对严控区域范围内的无序设摊，加强便民服务点的疏导管理，建立完善及时发现、快速处置的监督整改机制，重点加强轨交站点、学校、医院、农贸市场、老旧小区周边，以及区际结合部等易发、多发区域的管控，坚决遏制无序设摊现象的蔓延；对控制区域范围内的无序设摊，以市民需求为导向，鼓励各街道（镇）管理部门利用闲置区域建设疏导点，弥补公共配套设施不足，在确保不影响车辆交通、市民出行、市容环境的前提下，落实管理制度和必要设施，引导摊贩“入场入室”经营；对已存在中心城区104处无序设摊集聚点，实施销项式管理，“一点一策”、“一档一案”，开展综合治理，在合理疏导解决以外，坚决予以取缔。

　　三是强化源头治理。与商务管理等部门协同推进，进一步强化标准化菜市场规划布局落地，建立标准化菜市场、生鲜超市、大卖场、网上菜场等多业态互为补充的副食品供应网点体系，探索规范化集市商业模式形成，制订设摊疏导的指导意见。充分考虑各区域的具体情况，围绕“法治、自治、共治”，因地制宜，务实高效地加强管理创新。比如在有条件的区域组织市民群众参与日常管理，引导建立摊贩自治自律机制。比如鼓励社会力量介入，推广成熟的区域自治管理形式，培育行之有效的基层自治管理模式。比如发挥市场主体作用，认真研究借鉴近期在上海运作的台北“士林夜市”等相关经验等。

　　四是增强部门合力。坚持条块结合，以块为主，重心下移，做实街镇，强化全市统筹协调。在块的层面上整合各种管理和执法资源，充分运用网格化管理和大联勤、大联动工作平台，动员各方面力量共同推进和参加治理。在条的层面通过全市城市无序设摊综合治理专项工作推进小组平台，推动各部门切实承担各自责任，为块里落实这项工作提供切实的政策支持和保障。做到源头规划建设布点、实行临时疏导管控和加强执法取缔等方面多管齐下。加强考核，无序设摊专项检查情况将纳入对区县的年度单项考核和“市容环境卫生责任区管理达标街镇”以及“市容环境综合管理示范街镇”推选创建体系之中。

　　无序设摊综合治理既是一场攻坚战，也是一场持久战。对于这场攻坚战，我们将坚持加大治理力度，坚决遏制无序设摊蔓延的势头；对于这场持久战，我们又将重视制度完善、政策配套，循序渐进地出台一些与本区域经济社会发展水平和政府管理能力相适应的管理措施，走出一条治理无序设摊的有效路径。

　　（作者：上海市绿化和市容管理局）

　　（本文供图／张明　曹华君　张玲）