顾骏教授在《上海绿化市容》编辑部接受采访谈无序设摊治理
无序设摊在全国大小城市中都是一个久治不愈的顽症，而并非上海独有。但是各地有自己的处置方法，也取得了不同的成效。
上海近年来通过不同机制，协同各方力量，取得了明显效果。然而现在的问题是：如何在进一步推广已被实践证明是行之有效的办法基础上，争取实现对仍然存在无序设摊的有效管控，防止新的摊点形成。
第一，无序设摊的综合治理，要注意同城市发展和管理的其他目标相协调。
城市设摊是世界范围的现象，发挥着多方面的功能，但大量无序设摊的存在本身就是城市生活局部失衡的表现，而过于强调设摊的某一功能则会导致整体失衡。比如，设摊经营有助于解决就业，但城市中摊贩中有不少外来人员，由于上海市面临较为严重的人口流入压力，解决外来人口就业的效果越好，其单位时间收入越高，会对流动人口的流入产生越大的“拉力”。而且，无序设摊既有助于减轻户籍低收入群体开支压力，也使得外来人口更易在城市中生存。加上设摊小贩本人的消费需求还会产生出更低层次的岗位，进而吸引更多外来人员流入，这样产业链就会拉长。这意味着，在限制人口流入这个大方向没有重大变化的情况下，对无序设摊到底采取“堵”还是“疏”，事实上允许调整的政策空间其实已经相当有限。因此，无论是舆论上关于设摊经营合法化的讨论，还是实践上开办各类夜市的探索，虽然可以有所推进，但不宜高调，如果一下子门槛下降过快，容易刺激社会预期过度高涨，造成工作上的被动。
第二，综合治理无序设摊需要精准聚焦，争取实效。
在市民需求一时难以充分满足，公益性设施也不可能短期内增加的情况下，要将整治无序设摊的关注点从设摊的规范性（比如是否有证）转向设摊经营的综合影响值得研究。纵观许多国家的大城市都有设摊，是否给市民生活和城市形象带来负面效应，不在于设摊本身，而在于如何设摊。这里，不仅涉及设摊是否有证，更需要考虑设摊状态是否会同周边环境产生种种的冲突。诸如，“东方书报亭”、“彩票亭”等虽称有证，但因其越出了经营范围、扩大了经营面积和形象凌乱等问题，早就应该纳入整治之列。相反，有些地区的设摊虽然无证，但因为所在地点的空间较大、占道有限，所以它的影响处于可控状态，从节约行政成本出发，暂时不采取行动是可以接受的。
第三，对于设摊的容忍度，不仅要考虑到市容管理的可接受度，更要顾及市民的需求及其替代的可能。
作为对以前禁止设摊“一刀切”的改进，有关部门推出了不同地区分类指导的政策，实行了“严禁、严控和控制”的分别处理。如此有紧有松的方法体现了“疏堵结合”的策略，有其合理之处，但问题是目前的“疏与堵”仍然是以管理部门的意愿为标准的，不是以市民的需求为标准的。比如，按照现行分类管理原则，市中心属于“严禁”地区，但作为无序设摊之土壤的低收入市民及其低消费需求，并没有因为市中心地价高昂，而被完全逐出该区域，相反，那些正规设施的价格高昂和市民低消费需求的反差，在市中心远比城乡结合部严重。所以，纯粹从市中心位居城市“脸部”的重要性出发，而设定整个市中心为“严禁”区，最后肯定会遭遇“禁而不止”的尴尬。
第四，减少无序设摊的根本措施是增加社区商业设施，尤其是以销售副食品为主的商店体量。
上海全市副食品价格随地区不同会有明显价差。按照级差地租的理论，在市中心部分区域的副食品价格应该略高。但由于实际存在的部分居住用房改变成铺面，加上人口持续的导出，其结果是相对中环附近的成片商品房区域有时反倒物价偏低。这就说明，真正决定价格的还是供求关系。在需要“严禁”的区域，能够对无序设摊形成“挤出效应”的还是商业体量。所以，在一些户籍居民较为集中，其中在没有独立生存能力、就业意愿又相对较低人员比较多的情况下，可以允许利用部分有条件的民居或者置换沿街住房开设铺面，虽然也可能带来一些管理问题，但与无序设摊的管理相比起来应该还更为方便些。
第五，对路边设摊的自治管理要有设计。
为了发挥摊贩自我管理的积极性，需要用自律来弥补他律的不足，这本是各国大城市摊贩管理的常用策略，并且行之有效。但在我国城市的无序设摊综合治理中尚使用不多。主要是因为我国城市管理基本上采取的是“有组织的行政部门对付无组织的个人”的策略。同样，在应对无序设摊上也采取这样“化整为零”的策略。其好处是力量悬殊，行政压制效果明显，弊端是摊贩“各自为战”，完全缺乏自我管理，结果反而增大了管理的难度。针对这种不足，有关部门有意采纳加强自治的建议，这是城市管理迈出的有意义的一步。但在中国社会完全缺乏自制能力和传统的情况下，摊贩集群无论对内对外都容易形成“帮派”，这是不可不防的。自治不是不可以，但需要“掺沙子”，通过引入摊贩占道经营所牵涉的各利益相关方来形成不同群体的彼此制约。在法律的框架内，各方良性博弈，政府“坐山观虎斗”，只当裁判，不直接上场，形成对无论哪一方越轨行为的“威慑”，如此才能确保自治管理不至失控。
第六，必须加强行政部门的内在协同。
整治无序设摊的主要责任单位是城管执法部门，这看似职责明确，但因为城管执法本身是作为破解“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的窘境之举得以设置的，原来分散在不同行政部门的执法权被“归一”之后，表面上消除了专项执法之间的“缝隙和重叠”，减少了遗漏和推诿，但在深层次上却造成了剥离出来的执法职能与原部门本应管理和服务的职能也分离了。这样，一方面，造成了得不到服务支持的管理失于生硬，使被管理者产生对立情绪；另一方面，也造成职能部门在无序设摊综合治理上态度消极，袖手旁观，影响了治理的效果。为此，在调动市场、行政和社会自治因素介入的同时，行政部门内部的协同将显得尤为重要，无论“政出多门”，还是城管“单打独斗”，都会使“综合治理”徒有其名。
第七，无序设摊综合治理要有前瞻思考。
计划经济体制下是靠单位制来解决城市管理问题。如今，上海市的城市管理不断升级，经过由“两级政府，一级管理”、“两级政府，两级管理”到“两级政府，三级管理”，在整体上实现了“光滑的过渡”。但是这却是一个不断“打补丁”的过程，城管执法就是一个最典型的例子。在“经营城市”的策略下，由商业开发模式主导城市规划和建设，本身极不合理，各种无序现象应运而生，无序设摊只是其中之一。现在，要在不消除导致各种无序现象的土壤的情况下来消除无序设摊，其本身亦近于“拉着自己的头发上月球”，难度可想而知。为此，在加强对无序设摊重点地点的“存量治理”的同时，必须努力避免“增量”的持续和扩大。特别是近年来伴随着“大居”而来的保障房居住区域的出现，公共设施包括商业设施不配套的问题时有发生，这就更让人怀疑城市无序设摊的乱象是不是仍处于“方兴未艾”之时。要是这个趋势判断是不离谱的话，那么无序设摊综合治理能否取得预期成效，显然就不是某个执法部门是否尽责的问题，而是整个城市的“顶层设计”问题。随便“拆烂乌”（瞎搞）禁绝不了，“擦屁股”的活，怎么干得完！？
（作者：上海大学教授、上海社会发展研究中心副主任）
（本文供图／王玉华）