陆月星

　　上海市委、市政府高度重视城市管理，抓住世博会筹办的重大机遇，创造了上海城市管理的辉煌。为巩固成果，近几年，上海聚焦城市管理的重点和难点，加大整治力度，取得明显进展。但是，筹办世博会的历史机遇、巨大投入和良好氛围，都不可复制；高压状态的整治活动能否转化为常态长效也引发社会担忧。上海必须从特大型城市特点出发，依靠创新，不断探索，才能形成长效机制，再创城市管理辉煌。

一、确立“一个目标”

　　上海的地位和作用决定了上海的城市管理目标必须定位在“国内领先、国际一流”，即韩正书记所说的“世博水平”，杨雄市长所说的“发达国家一流城市”。这个目标的内涵是城市“整洁、有序、美观、宜居”。

二、把握“两条途径”

　　城市管理目标的达成，不仅要依靠城市管理创新，还要与社会管理创新互动。城市管理和社会管理相互关联、相互影响。首先，城市管理和社会管理是表里关系，表象为城市管理问题，实则是社会管理问题，如窨井盖丢失、环境脏乱差、违法搭建和无序设摊等现象，实际上是由人的素质参差不齐、结构复杂、流动性大等因素造成的。其次，社会管理和城市管理是先后关系，社会管理在先，城市管理在后。从人类社会发展的历史来看，首先有社会管理，生产力发展到一定阶段，出现城市后才有城市管理。近年来，社会管理中创造的很多经验都需要城市管理工作者来认真地学习和借鉴，以此带动城市管理创新。

三、推动“三个转变”

　　城市管理工作者在理念和实践上要实现三方面转变。

　　一是从人治向法治转变。人治是人海战术，是命令式的、运动式的治理方式。法治是法的统治，是敬畏法律、遵从法律、执行法律。法制不健全时，需要采用人治办法，但随着社会进步，最终还要靠法治，“要运用法治思维和法治方式”。《求是》杂志曾刊文《管出来的文明》，研究分析欧美发达国家公民文明素养“是在长期法治环境下养成的，是依法管理管出来的”。实际上，不仅是欧美，而且包括日本、韩国、新加坡在内的一些亚洲国家，文明也大多是法治的成果。他们的法治涉及领域非常广泛，不仅有公共领域，还有私人领域，“密”而且“严”。比如美国法律的适用范围包括儿童抚养、家庭噪音、私人草坪修剪、私人门前扫雪，等等；新加坡乱扔烟头要被处以拘役；台北乱扔垃圾一次性要处以3000至5000台币的罚款。我们正处于经济社会转型的关键时期，各种社会矛盾多发频发，一定意义上属于“乱世”，“乱世须用重典”，这是走向法治必须经历的“阵痛”。

　　二是从他治向自治转变。“他治”是一种被动式的治理，政府承担了无限责任，“他治”是无奈的现实选择，但不可持续。就如有些市民举手之劳的问题都要通过市民服务热线，利用行政力量解决，成本极大。政府应当向“服务型”转变，但不应异化为“保姆型”，甚至“家长型”政府。要逐渐把很多可由民众自主解决的事情从政府事务中剥离，回归到“自治”轨道上。自治的主体是市民，政府负责服务、监督和规范，同时还要从法律意义上强调“公民”的概念，强调个人的社会属性和权责一致。

　　三是从单治向共治转变。所谓“单治”，是指单一的主体、手段、渠道。所谓“共治”，是由多个主体、通过多种渠道、采取多种手段，共同进行治理。联合国全球治理委员会指出，“治理”是指各种公共机构、私人机构和公民个人处理其共同事务的方式的总和，是调和社会利益、协调社会行动、化解社会矛盾的持续过程。习近平总书记提出“系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”，这是对国家治理，也是对城市治理提出的明确要求。

　四、坚持“四位一体”

　　城市管理领域要注重“法制、体制、机制和科技”四位一体，这四者相互联系，缺一不可。

　　一是法制。中共十八大报告提出“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。这四个方面紧密相关，相辅相成。科学立法是前提，立法既不能太超前，更不能太滞后，必须制定适时而“管用”的法律；严格执法是关键，法律无论从实体层面还是程序层面都必须严格，才能震慑违法者；公正司法是保障，立法和执法效果最终要靠司法检验和保障。前三者的基础是全民守法，城市管理中很多问题的产生，实际上是缺乏法制意识。所以要高度重视法制宣传教育普及，并通过大量执法实践，来引导市民培养法律意识和行为。

　　二是体制。城市管理领域体制创新要抓住“综合”这个关键词，在执法体制和管理体制方面深入探索实践。综合执法体制改革，主要是重心下沉，乡镇建立单独执法主体，街道强调“条属块管”；做实区县城管执法机构，加强城管执法局和城管执法大队融合；加强执法事项整合，合理拓展执法事项，适度强化行政处罚权；强化执法保障，加强城管执法的司法保障，以及具有强制权部门的保障；加强自身建设，健全城管队伍培训、督查、考核、奖励、干部交流制度。城市综合管理体制可与综合执法体制同步作些调整，不宜大动，总的方向应提高层级，增强权威性和开放性，做到扁平高效。

　　三是机制。机制创新的时间和空间是无限的，要积极实践和探索。主要在六方面下功夫：快速发现机制。市民热线、网格化管理、大联动大联勤等都是着眼于建立快速发现的机制；快速处置机制。进一步明确处置主体、程序、要求，特别如拆违等简易程序；有效监督机制。不仅体内监督，还要有体外监督，更要强调有效监督；有效激励机制。物质激励有限，要多考虑精神、生活、思想等方面的激励手段，保证管理、作业、执法工作可持续；整合联动机制。执法队伍现阶段无法完全整合为一支队伍，大联动大联勤模式是一种有效的机制创新；堵疏结合机制。这是当前破解城市管理难题顽症非常重要和关键的机制。

　　四是科技。科技创新应用在城市管理中发挥了重要作用，网格化管理把信息技术引入城市管理，实现了城市管理革命性变化。城市管理创新还要更多地利用先进科技手段，特别是信息技术；要加强大数据思维运用，提升城市管理分析预测水平；要加快更新提升城管执法、环卫操作、绿化养护管理等装备水平。

静安公园

　五、优化“五种循环”

　　城市管理应是一个自主、高效、循环的闭合系统，要用系统的观念，优化上海特大型城市管理的五种循环：

　　一是大循环。大循环指的是全市域循环，重点是做“通”。比如“12345”或“13219”，最大问题是效率问题，由于层次多，因此阻力也大，有时会出现扯皮现象。所以大循环体系建设，不仅要做到下情迅速上达，而且要保证上级政令畅通，增强各级组织执行力。

　　二是中循环。中循环指的是各区县范围内的循环，重点是做“实”。如网格化管理、拆违办等，之前在两级政府两级管理、事权下放工作中，机构设置和人员保障等方面的配套工作尚未完全做实。

　　三是小循环。小循环指的是街镇层面的循环，重点是做“强”。随着城市管理重心的下移，这个循环越来越重要，将来大量的城市管理问题要在这个循环中解决，要积极发挥这一层面发现、处置、监督、激励、整合、联动等优势。

　　四是微循环。微循环指的是村民委员会、居民委员会层面及大型居住区等范围内的循环，重点是做“活”。要更多地发挥村民委员会、居民委员会，包括业主委员会的自治作用。要激活社会活力，调动各种社会组织和志愿者参与城市管理。

　　五是自循环。自循环不是一种独立循环，主要功能是增强前四种循环的自主能动作用，重点是做“深”。这种循环不是依靠行政力量命令式的推动，而是发挥组织体系本身的自主能动性，挖掘更多的社会资源和积极因素。

　　（作者：上海市绿化和市容管理局党组书记、局长）

　　（本文供图／徐伟平　张明）