发展研究:上海公园绿地管养模式探究
发布时间: 2015年01月15日       来源:绿色上海       【字体:
严求是


静安雕塑公园


  公园绿地是与群众日常生活息息相关的公共服务产品,是城市绿地系统的核心组成部分,是体现城市生态文明和精神文明的重要窗口。国外在公园绿地管养模式方面的研究并不多见,但在公园绿地管理法律法规上对公园管理的主体机构、资金来源、管理机制等有一定的规定,对公共事业管理也有较多研究,大多从管理制度角度和公共事业管理角度对公园绿地管养进行研究。国内公园绿地管养模式的理论探索也较少,但大部分城市对公园绿地管养进行了较长时间的建设和探索,出台了相关政策,成立了相关机构。如北京市于2006年成立了公园管理中心,直管10个大型公园,而对其余公园等由市园林绿化局履行政府职能, 进行分级管理,各公园存在“管干不分”的实际问题。南京市绿化管养格局呈现多样性,各级部门存在经费不一致、养护标准不一样、考核标准不相同等现实情况。作为国际化大都市,上海的公园绿地不仅要追求数量和面积的增长,更应实现建成后整体管理养护质量的不断提高。本文就上海公园绿地养护管理现状和运营模式作了一些探索与思考。


一、上海公园绿地管养模式现状

  截至目前,本市共有城市绿地124204公顷,行道树约98.4万棵,人均公共绿地面积13.1平方米,城区绿化覆盖率为38.22%。全市共有城市公园157座,镇级公园29座,年游客量超过2亿人次,总面积2360公顷。其中收费公园21座,占13.7%,免费公园132座,占86.3%。根据公园绿地管养主体不同,将上海公园绿地管养模式分为政府管理和非政府管理两大类。

  (一)政府管理模式

  1. 专业政府部门主管模式

  公园绿地养护的专业政府部门主管模式主要由绿化相关部门主管公园绿地,日常养护大多由前几年绿化行业管养分开改革后的绿化转制企业负责,养护经费主要由区(或市)财政拨付,同时公园通过公园内的茶室、餐馆、小卖部等经营或出租收入,部分弥补养护经费的不足。目前,这类公园共有109座(包括6座市属公园),约占全市公园的71.2%。

  这类公园总的来说,园容园貌较好,服务较规范,但总体养护管理经费不足,养护标准比较低,而公园免费开放后,公园养护成本、人员成本大幅增加,造成公园养护经费普遍不足。2012年,市绿化市容局已会同市建交委等部门制定发布新的绿化养护定额,公园养护经费有望得到提高。

  据统计分析,部分区的公园,区财政对公园养护经费投入严重不足,公园经营方或把公园内的建筑改变用途,经营与公园功能不符的项目,或出租给社会企业经营,如虹口的和平公园、曲阳公园,以及郊区的一些区属公园等。也有一些公园由于历史原因,公园内存在较多的商业经营项目,如黄浦区的人民公园、静安区的静安公园、原卢湾区的复兴公园、长宁区的中山公园、普陀区的长风公园、闸北区的闸北公园等,这些经营收入主要用作公园的日常养护管理经费。

  还有个别公园在绿化管养分开改革中,将公园的部分房屋产权一并划转给了绿化转制企业,造成公园部分房屋与公园整体用地分离,经营内容与公园公益性质相背离。

  2. 非专业部门主管模式

  公园绿地养护的非专业部门主管模式主要指由非专业的政府部门主管的公园绿地养护模式,主要包括街镇管理和相关政府管理部门管理两小类。

  街镇管理模式由街镇负责管理,公园日常养护由街镇委托的单位或公司负责,经费纳入街镇政府财政。这类公园20座,约占13.1%,如虹口区的凉城公园、霍山公园等,长宁区的新泾公园,闵行区的华漕公园、航华公园等。相关政府管理模式下的公园分别由市政委、文管委、建交委、苏办等相关部门管理。这类公园共有7座,如黄浦区的黄浦公园、豫园,普陀区的梦清园等。街镇管理模式通常对公园的养护经费投入不足,公园养护标准不高,公园服务设施不完善。相关政府管理模式下的公园由于多头管理,部门管理协调难度较大,管理效率不高。

  (二)非政府管理模式

  1. 由区属开发公司或土控公司等经营管理的公园

  这类公园有15座,约占9.8%,公园主要由区属开发类公司管理,区属开发类公司下面再成立公园管理公司,负责公园的日常养护管理和经营。这类公园由于日常养护经费主要由公园管理公司收入来维持,造成公园过分注重商业经营开发,公园公益性功能削弱,有的园容园貌差、市民投诉多。如闸北区的大宁灵石公园(拟建设宝贝乐园、婚纱摄影)、长宁区的新虹桥中心公园(违章搭建)、虹口区的鲁迅公园(长远集团)、杨浦区的黄兴公园(杨浦城投)、青浦区的大观园(湖区开发公司)、浦东新区的世纪公园(土控公司)等。

  2. 民企经营管理的公园

  由民营房产公司负责养护管理及经费投入。这类公园有2座,普陀区的祥和公园、真光公园。这类公园通常采用以房养园的模式,园容园貌状况不容乐观。祥和公园建于2001年,是周边祥和家园的配套设施,由民营申豪房产有限公司建造,并负责养护管理及经费投入,经费支出缺口由区财政补足。真光公园建于2000年,面积1.52万平方米,是中环集团投资建设的居住区配套设施,由中环集团负责管理运营和日常养护。该公园管理采用以房养园的模式,目前收支较不平衡。


二、存在的问题

  2003年的“事转企”改革至今,虽然取得了一定成效,但由于诸多因素的影响,改革未完全实现预定目标,伴随改革出现了不少问题。比如:统一开放的养护作业市场尚未形成,优胜劣汰的竞争机制无法建立;政府与养护作业企业关系没有理顺,企业难以成为真正的市场主体;养护作业定额执行到位率不高,政府购买服务制度不健全;政府监管的制度标准规范不完善,监管方式和手段比较粗放简单;职工没有获得期望的利益,一线职工收入整体编低,对改革认同度不高。

2013年,市政府出台了《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场化改革工作的指导意见》,进一步深化城市养护作业领域市场改革,虽然改革取得了一定的成效,但还存在诸多问题,比如说:政企分开需进一步深化;一些转制企业还未成为真正独立的市场主体,政府和企业资产切割不清晰,直接或间接地与养护作业企业保留着管理关系;养护作业的体制机制需进一步理顺;政府养护定额不到位、不均衡现象依然存在。


三、对策和建议

  (一)多种模式并存,坚持政府主导下的社会化市场化发展方向

  公园管养分开的市场化改革涉及公园管理的方方面面。由于公园条件、历史和现实因素不同,产生了现阶段公园绿地管养模式的多元化。根据国外城市绿地管理经验,对公园绿地管养模式的探索是一个长期的过程。随着管养市场化改革的进一步推进,何种模式是最理想的公园绿地管养模式,仍然取决于公园的性质和现实条件。有鉴于此,建议应在突出公园绿地公共性、公益性特点的基础上,紧紧围绕“政府主导,管理社会化,养护作业市场化”的总体方针,秉持实事求是、因地制宜的原则,鼓励公园绿地管养模式的积极探索,大胆创新。政府必须在公园绿地管养中发挥掌舵角色,将具体操作的事务让位于市场或社会。政府承担保证供给的责任,通过制定规则,引入竞争机制,让更多的企业和主体来提供服务,促进绿化市容产品效率和质量的提高,实现公共利益的最大化。

  (二)继续深化市场化机制,培育市场主体

  政企分开是市场化的前提,政府不能与企业切断关系,市场化就无从谈起。一是政企脱钩。目前,黄浦、静安、徐汇、长宁、闸北、普陀、杨浦、浦东、闵行、宝山、嘉定、奉贤、金山、松江、崇明等15个区(县)基本完成企管脱钩。下一步要从人事、财务和资产等方面入手,进一步明晰产权,推进养护作业企业与行业管理部门隶属关系脱钩,使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体。二是市场主体培育。这是这一轮市场化改革的重中之重,市场化改革必然要选择好的企业,所以这一轮改革,无论是政府还是企业自身都要把企业打造成真正的市场主体,真正在具有市场竞争力主体上下功夫。要在“三个化”上统一。市场化要和职业化、专业化统一起来,市场主体要有职业化、专业化的经营团队。好的企业首先要有好的经营者,从市场发展的角度来看,职业化程度要高,专业化素质要强。同样,市场主体的培养还需要有职业化、专业化的职工队伍。现在的养护作业企业职工队伍不稳定,职业化特别是专业化水平不高,职业技能水平不高,所以,在下一步工作推进中,首先是企业要致力于职工队伍建设,着重提高职工队伍职业化、专业化水平,特别是职业技能的提升。

  (三)加大政府财政投入,构建稳定的资金保障

  市场化改革并不意味着投入的减少。随着公众需求不断提升,养护作业任务不断增加,养护作业标准不断提高,公园绿地管养的投入还会维持相当长时期的增长趋势。深化管养市场化改革,政府应进一步加大对公园绿地管养的财政投入,确保足额投入并随着财政收入的增长而增加。在相同的投入下尽可能优化资源配置,提高经费使用效率。同时鼓励多渠道筹集资金,引导社会力量对公园绿地管养的投入。首先,政府应修订完善绿化养护作业定额,充分考虑各种成本因素和区域差异,确保定额编制更加科学合理。建立定额动态调整机制,根据经济社会发展状况和物价变化因素,对定额予以及时调整。其次,完善政府购买服务机制。建立政府公益服务和突击任务补偿机制,对预算定额无法约定的公益性服务项目和新增的突击性任务项目,明确结算支付途径和方式。修订完善合同格式文本,细化明确双方责任义务,详细约定双方事项。规范合同管理,确保财政资金的使用效益。同时建立考评机制,对定额执行情况予以考核监督,督促各级政府根据任务量和定额,足额采购养护作业。

  (四)保障转制职工利益,加强专业人才队伍建设

  公园绿地养护作业具有很强的专业性,专业技术人员的专业素质和技能直接影响着公园绿地养护的质量。要建立专业人才队伍建设的激励保障机制,调动专业人才从业积极性;认真落实事业留人、感情留人、待遇留人的要求,采取有效措施,提高养护专业人员的地位和待遇;进一步完善社会工作人才职业水平评价制度,明确职业规范和从业标准,建立健全执业资格制度,为社会工作人才职业发展创造条件。

  (作者单位:上海市绿化和市容管理局政策研究室)


(本文供图/戴冀东)