本刊专题:用社会治理的理念提高公园绿地的管理水平
发布时间: 2015年04月14日       来源: 绿色上海        【字体:

方岩


方岩副局长(左一)在上海植物园检查花卉节工作


  党的十八届三中全会和十八届四中全会,都把国家治理、社会治理放到了突出的位置,我想今天就从社会治理的角度,来谈谈如何提高公园绿地管理服务水平。


从管理到治理:凸显出全新的时代要求

  要讲社会治理,这里涉及两个概念,一个是“法制”和“法治”。

  法制是法律、制度的总称;而法治则是运用法律制度的一种意识和行为。两者既有区别,但也相互依存。法制是前提,只有有了完善的法律制度,法治才有了基础。同时有了很完善的法律制度,还需要人们在行为意识上去遵法、守法和依法办事。因此两者是一个必然的过程。

  第二个概念就是“管理”和“治理”。

  “管理”和“治理”虽然只有一字之差,但我理解最核心的变化是管理往往主体单一,而治理强调的是主体的多元化。传统的社会管理一般是国家或政府从上至下的行政式的管理,强调的是政府大包大揽,全能全职政府,其问题表现在:观念上,重经济建设,轻社会管理;主体上,重政府作用,轻多元参与;环节上,重事后处理,轻源头治理;手段上,重行政手段,轻法制建设。社会治理则是强调政府和社会力量共同管理社会事务的过程。对此,中央的正式提法是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”。除了治理的主体发生改变,治理的方式也相应改变。例如传统的方式是重管制控制,轻协商协调,而社会治理则除了行政的管理外,强调还要通过加强法治建设、思想道德规范建设、诚信体制建设、信息化管理、舆论引导、心理疏导、人民调解、基层社会自治等多种方式、多个方面进行有效的治理。社会治理的内容主要是:为社会提供公共服务,规范社会成员的行为,维护社会成员的合法权益,协调社会关系,化解社会矛盾,实现社会的安定有序。


德国法兰克福绿带告诉了我们许许多多

  社会管理是这样,我认为新形势下公园绿地的建设和管理同样存在如何应用社会治理的问题,为什么这样说呢?

  生态环境建设以及公益性的城市公园绿地的管理,应该是政府义不容辞的职责,是政府保障生态环境改善的必尽义务,是一项社会公益性的事业。但随着社会经济的不断发展,社会公益事业的投入也逐步打破政府一元投资主体的格局,社会多元参与的事例不断出现。日前,《东方早报》上刊登了一篇留德博士候选人所写的介绍法兰克福绿带的文章,我感觉就是一个很好的例子。法兰克福的绿带总面积8000公顷,约为城市面积的1/3。绿带中除了森林、河流、湖泊、草地、公园、游乐场,还包括大面积的农田。为了使其真正成为市民的活动空间,绿带中设置了车行环路、特制的绿带邮戳收集点、步行环路、步行休息站、滑稽艺术品展览以及其他特殊的旅游景点等。如果按照一般传统的做法,从规划、项目的建设到建成后的管理都是由政府全包了,而他们的做法并不是这样,首先是规划,在专业部门完成规划方案后,他们向所有市民开放了带有绿带图纸的网上讨论平台,市民可以对规划方案提出具体的建议和修改意见,这些建议和修改意见可以直接反映在实时更新的图纸上。规划人员对大量的市民意见和建议进行逐条分析和实地调查,并从中选取有代表性的意见纳入实施规划中。尽管现在绿带基本建成了,但这个平台至今仍然保持开放,市民仍可以反映与城市环境相关的意见和建议。这样大规模、开放性的市民参与为绿带规划的实施奠定了坚实的基础,同时也是对城市绿带很好的宣传。资金投入也一样,这么大面积的绿带,如果全部由政府来投资,那将是一笔巨大的投入。法兰克福绿带建设资金除了政府投入以外,还有大量的来自自然环境教育工作协会等相关的协会,来自欧洲银行、德国银行,来自区域的公园公司、水务公司,来自大学以及市民的大量捐款。这种公私合作的融资模式减少了政府的直接负担,得到了多层面的关注和合作,最大限度地发挥了各自的优势。这个绿带项目被联合国表彰为“城市可持续发展的最佳实践”。


公园绿地管理的问题和2015年的工作目标

  再回到公园绿地的管理,上海161座城市公园,面积2230多公顷,占城市公共绿地的13%,占全市绿地总和的1.79%;郊区还有镇级公园30座。上海公园每天的游客量超过百万,全年游客量超过2亿。特别是2005年全市公园大面积免费开放后(现在161座公园中有19座收费),公园特别是免费公园越来越成为广大市民生活、锻炼、交友、休憩的重要场所,成为城市重要的公共活动的开放空间。作为城市的开放空间,城市的各种积极的东西和各种消极负面的东西都在公园中出现,使我们原来只是管理树木和其他植物的公园管理者感到非常的不适应,他们从管理植物、管理游客到管理社会、服务游客,常常感觉十分被动、力不从心。一方面,公园管理者以我为主、图我方便的传统的管理方式还没有彻底改变;另一方面又感到现在游客太强势,不服管,公园管理者手上又没有执法权,有一种弱势感。游客也是,一方面觉得公园是政府应该提供的社会公益,是市民应该享受的绿色福利,认为“我”应该是公园的主人,而另一方面部分游客又不愿行使一个公民应该履行的社会责任,处处以我为主,惟我独尊,不讲社会公德,甚至损人利己,导致公园噪声扰民、为满足自己锻炼身体的需要而画地为牢,以及无证设摊、乞讨甚至偷窃、黄赌毒等无序和违法行为在公园中均有出现。

  通过2003年以来的创建文明行业活动,我们探索并推出了一些好的做法,比如公园、社区、自愿者“三位一体”的管理模式,目前,上海公园80%以上建立了“三位一体”的管理模式,75个公园与所在街道、社区共同组建党建工作指导站或临时党支部,为公园管理起到保障作用。目前,上海公园共有以党员为骨干的志愿者超过2万人。但是志愿者队伍的结构有待调整,规模和作用的发挥有待提高,志愿者队伍不能局限于公园的几支晨练队伍,工作内容也不应仅仅为现在的协助捡垃圾搞清洁和更多是流于形式的巡视,等等。

  公园内不断出现的问题和矛盾,既然是社会问题,解决的办法也就应采用社会治理的方法来解决。社会治理的本质是参与管理的主体多元化,就公园管理来讲,除了政府、公园管理者以外,还应吸纳社会的各个方面来共同参与。

  如何开展这方面的工作呢?我认为:

  一是进一步发挥街镇、居委会基层社会管理的作用。

  我们必须主动与社区结合,走出一条行业管理与社区管理相结合的新路,最大限度地利用社区管理的有效资源,以及在推进公园群众性活动有序化、组织化方面具有的独特优势。如:闸北区在解决闸北公园、岭南公园等公园噪声污染控制方面,就注重发挥社区管理的重要作用。他们在治理过程中,一方面在公园改造过程中,尽量开辟和调整更多的场地来合理满足游客锻炼、活动的需要,并尽量减少锻炼活动的噪音对其他游客和周边居民的影响,增设电子噪声显示屏和手持的噪声测量仪,在日常的工作中加强疏导和劝阻;另一方面区政府、街道共同参与调解因为噪音而引出的投诉、争议,公安派出所适时出警执法也为矛盾的解决起到了重要作用。在大家的共同努力下,大部分的常年游客共同签订了《公园社会噪声控制规约》。

  二是进一步发挥自愿者的作用。

  目前,上海公园的自愿者人数有2万多人,覆盖的公园也有80%以上,但人员的结构、工作的覆盖面以及作用的发挥还有进一步挖掘的空间。我们做过一次调查,公园游客呈现一高二低,就是年龄高、收入低、学历低,这部分游客大概占了70%以上。这就决定了我们这支自愿者队伍是以老年人为主体的,社会其他阶层参与的程度还不高,特别是在社会治理中很重要的一个阶层,也是被称为社区精英的年轻白领阶层和大学生阶层基本没有参与到公园自愿者队伍中来。我们要向地铁管理学习,地铁的自愿者管理在队伍的发动、扩大和结构的调整上走在了我们前面。他们针对年轻人平时没有大段的时间参与自愿者工作的实际,提出了“碎片化”管理模式,每个人都可以根据自己的时间安排当一回志愿者,午间、上下班前后都可以,时间长短都允许,这样就吸引了全社会各阶层的人加入地铁志愿者队伍,特别是地铁沿线的写字楼里的白领们更是积极参与,从而达到了乘客自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的目的。

  三是积极探索社会组织的共同参与。

  在社会主义市场经济条件下,社会组织是政府与市场之间、政府与社会之间、政府与公民之间的桥梁和纽带,是社会治理的重要主体。改革开放以来,我国的社会组织发展迅速,覆盖科技、教育、文化、卫生、体育等众多领域,但总的来看,与发达国家相比我国社会组织还存在数量不足、覆盖不广、作用发挥不充分等问题。

  根据十八届四中全会的要求,要引导和支持社会组织参与依法治理,发挥社会组织在法治社会建设中的积极作用。我们要探索建立社会组织在公园绿地管理中发挥作用的机制和制度化渠道,培育相对应和适合的社会组织,探索建立政府购买服务机制,把适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担,引导社会组织发挥专业优势开展服务,鼓励支持社会组织参与公园绿地事务管理、维护公共利益、帮助需要帮助的人群等事项的管理,发挥其专业性、客观性、公正性的特点,有助于相关问题和矛盾的解决。

  2015年的绿化管理工作,目标任务基本明确。归纳起来就是:围绕生态城市和美丽上海建设,更好地发挥公园绿地的生态、景观、服务功能的目标;具体工作任务就是,做实一个平台:“上海花城”(各公园的花展、城市街道美化、市民绿化节、绿化进入百姓家庭活动等);完善两个支撑:法规制定(国家立法、绿化条例修改等),人才培养(技能人才、管理人才);突破三个重点:立体绿化建设,公园绿地分类分级管理,公园绿地绿道建设;拓展四个渠道:绿色基金会,公园绿地的社会管理,园林机械化,养护作业市场化。

  (作者:上海市绿化和市容管理局副局长)


(本文供图/洪汇)