朱天恩
雨后南京路（董志文摄）
随着城市管理理念从行政管理向城市治理转变，政府主导、市场社会参与的协同共治模式正在形成之中，政府向社会力量购买服务已经从理念和理论走向制度和实践。国务院办公厅于2013年出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），预示着政府购买社会组织等社会力量服务将呈现跨越式发展，其中政府购买市容保障服务作为城市管理的一个重要领域得到肯定与鼓励。事实上，本市街道、镇在“迎世博会”环境整治中，已普遍采用购买社会力量从事市容保障服务，有的区用于购买市容服务的年度总费用达到数千万元。政府主导、市场社会参与的城市管理模式取得了可喜的成绩。根据2013年市绿化市容局的初步调研统计，上海17个区县中已有13个区县通过区县有关单位或街道、镇，以政府购买服务方式，引入72家社会组织或市场机构从事市容保障服务工作，而且还有加快发展的趋势。
为进一步规范市容服务采购，2012年以来，市财政对此类采购规定必须公开招标。同时，对政府购买服务的范围、定价、购买的公平性和竞争性、购买价值取向以及服务供给的质量监管进行了探讨和研究。2014年3月，市绿化市容局和市财政局联合发布了《关于规范本市政府向社会力量购买市容保障服务的指导意见》(沪绿容[2014]68号)（以下简称《指导意见》），明确规定了政府向社会力量购买市容保障服务的项目范围、选择方式、监管责任，承接政府购买市容保障服务主体的基本要求，以及服务人员的规范管理办法。至今，《指导意见》实施已达过半年，对当前日益扩大的市容保障采购服务起到了主导性的规范和引导作用。
申城街头园艺（张克勤摄）
六大问题亟待解决
由于文件来自市局层面，不少条款较为原则；同时，实施主体多在区县采购中心及相关公司，因此具体操作还有待实施细则出台。笔者基于近年来参加政府采购评审的经历，认为目前在宏观和微观两个方面都有一些需要改进之处。
问题之一：市容服务定义宽泛，执行往往走样。
根据市绿化市容局的管辖权限，《指导意见》明确提出的范围有4个方面：
（一）协助市容管理部门和街道、镇对市容环境责任区责任人依法履行责任义务进行宣传告知，对市容环境卫生责任区责任人的变更及时做好信息登记服务等辅助性、事务性工作；
（二）对乱吐痰、乱扔垃圾、乱悬挂，跨门营业，擅自占路堆物、乱设摊、乱搭建，非机动车无序停放影响市容等违法行为进行提醒劝阻；
（三）清除乱张贴、乱涂写、乱刻画等“三乱”黑广告；
（四）协助做好沿街建（构）筑物外立面以及店招店牌市容维护的巡查发现和督促整改；
最后的兜底条款是：其他由区县政府确定的市容保障服务工作。
但实践中，街镇层面往往是由城管科、城管中心作为采购人，所购买的市容服务内容几乎都超越以上4个方面，至少在笔者参与的评审中没有看到由区县政府及其办公室所发的红头文件对超越部分的服务内容作出规定。由此，《指导意见》的权威性和服务内容的合法性得不到有效保障。
问题之二：行业分类模糊，公共服务存疑。
即便按照以上4个方面的范围，无论按国民经济统计的分类，还是按政府采购专家的专业分类，都应该属于管理而不是服务类。尤其是上述（二）（三）所列的都是禁止性行为，根据法规本应由城管执法机构责令改正并处以罚款的。根据2011年1月1日起实行的《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》第七条的规定，“各单位应当保持所使用、管理的树木和建筑物、构筑物或者其他设施的整洁。发现有乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱悬挂、乱散发行为的，有权要求行为人及时清除、赔偿损失；一时难以发现行为人的，应当先行代为清除”；第八条“违反本规定第五条规定的，由城管执法部门责令限期清除；拒不清除的，代为清除，代为清除的费用由违法行为人承担，并处50元以上500元以下罚款。对利用或者组织张贴、涂写、刻画、悬挂、散发等形式发布宣传品、标语的单位和个人，可处1万元以上10万元以下罚款。代为清除的费用按照市物价部门核定的标准计算”。现在原本应由违法行为人承担的代为清除的费用，却成为公共服务由政府买单，似乎有点本末倒置。
问题之三：行业管理脱节，基础管理空白。
由于市容服务并无“法定”的含义，上述服务也横跨几个条线。如清除乱张贴原本属于环卫保洁范畴，其作业服务须经行政审批；乱搭建，非机动车无序停放也界定“影响市容”的范围，真正的管理主体并非市容管理部门。因此目前承担市容服务的企业并没有确切的主管部门，大多数企业只是在工商注册中有“市容服务”的字样，企业的主业往往也是多元化的，业务分工方面分不出工种、资质、等级。
面对总量越来越大的财政投入，尚未见到有可操作性的细则出台。仅就招投标环节而言，在《指导意见》中表述并不具体，甚至和财政条线的有关文件相左。鉴于市容服务工种“特殊”，没有劳动或作业定额，所谓的预算基本是“有多少算多少”，导致评审只起到公开和走流程的效果。当然，相比以前一张纸几百万就出去的“闷包”来说已经是很大的进步。
问题之四：招标文件审核不够严密。
虽然程序上招标文件审核是必备环节，实际中在评标时发现源于招标文件的问题并不少。因市容服务定义宽泛、专业模糊，审核时抽取的专家也不太精准。根据笔者推算，真正研究领会《指导意见》并参与政府采购评审的专家不多，审核环节被抽中的概率更小，导致《指导意见》指导作用有限。到了评审环节发现招标文件有瑕疵，也只能就事论事，使得市容服务招标的质量难以提高。
问题之五：开标和预审环节衔接有瑕疵。
主要有三种情况：一是开标后紧接着评标；二是评审包件较少或已经失败过的；三是投标单位仅有3家。
当预审发现有废标嫌疑时，主持人往往会要求专家作扣分处理，专家一般也只能随大流，草草了事。其实，具体操作中对招标文件中如有“必须具备”要求的条款，招标部门或代理机构在购买标书阶段有义务特别提醒，个别证明文件甚至可以和其他文件分开密封，在提交时先行查核；代理机构更要加强对投标人的辅导和服务，减少和避免此类事情的发生。
问题之六：商务标中价格组成的不统一，导致价格实际可比性不强。
实践案例中，市容服务报价中税金、管理费、利润等间接费的比例都不一致，特别是公共服务属公益性项目，本来就应该保本微利，因此管理费和利润是否能并存是存疑的。这和物业管理不同，后者绝大多数是业主（非政府）采购，且有格式合同。在进行竞争性谈判时，报价组成的不同也影响到直接费用在报价中的占比，对如何确定中标单位的合理性会产生障碍。同时，公益类项目价格组成的合理性，对财政性资金的正确使用也是十分重要的评判条件之一，宜尽快予以完善。
当然，瑕不掩瑜，随着财政性资金和预算管理的加强，相比几年前大量分散在基层的“一张纸协议”的粗放式投入，市容服务采购正在步入规范的操作流程。另外，财政部于2013年12月19日发布了第74号令《政府采购非招标采购方式管理办法》，从2014年2月1日开始实施。刘昆副部长指出，政府采购要从注重节资防腐向实现“物有所值”转变，将评判采购活动的标准从“少花钱”向“花得值”的转变，实现政府采购核心三要素（质量、价格与效率）的平衡；并要求推进监督方式改革，适当简化程序，加强对采购结果的评价管理，推动政府采购业务向专业化方向发展，实现政府采购质量、价格、效率的内在统一。
为此，笔者想从操作层面提出一些思考和建议，供主管部门参考。
三点建议
根据财政部第74号令的精神，市容服务项目属于采购需求无法详细描述的项目，尤其适用于采用竞争性谈判进行采购，而且其监管方式也宜作相应的调整，有必要进行相应的成本核算，以增强财政资金的使用效果。
建议之一：出台更具可操作性的《工作规范》或《实施细则》。
市绿化市容局、市财政局作为《指导意见》的制定者，应当继续合作，加快工作规范的制定（包括实施细则），不能仅仅是指导检查，具体让区县相关部门“摸石头过河”。例如，《指导意见》中提出的“人员必须经岗前培训，考核合格后方能上岗，不合格人员不得上岗”能否执行？如何实施？有没有时间表？诸如此类的问题需市、区相关部门拿出具有操作性的应对方案，才能在全市有效执行。
建议之二：加强基础统计工作，提高财政预算的科学合理性。
市容服务大多分散在各区县，针对这一块资金的总量（初步推测有几个亿）还“心中无数”的状况，财政部门（采购中心）可以充分采用招投标管理平台的数据收集功能，加强对市容服务合同价格的监管，运用大数据方法，汇集数年来的数据，作为基础分析的依据。为今后市容服务定额的制定提供样本，同时也有利于各区县市容服务采购预算的编制更趋科学合理。
建议之三：增加面试、实地考察等环节，为专家公正客观评审提供依据。
由于市容服务的标的难以量化，所提交的服务方案的可行性，服务质量实效究竟怎样都无法事先得知，光从标书上来判断是不现实的。
建议对此类金额大但采购需求无法详细描述的项目选用竞争性谈判方式，并在采购方式上作相应的探索。一是采用招标方式时，投标人需现场接受评审专家的质询，以分辨出服务方案的优劣，是否去过现场，业务知识和反应能力，等等，使专家的打分更加合理；或者直接采用竞争性谈判方式。二是针对标的较大，如500万元以上的，是否考虑能让评审专家先去察看现场，使采购方的要求让专家有比较实际的体验，再加上提问的环节，要比现在仅仅多请几个人效果要好得多。三是标的较小的，如十几万元的，建议直接采用询价，加面试打分，低于相应分数即出局。这样既减低招标成本，也可避免有的投标方有恃无恐，坐地起价。
总之，在推动市容服务政府采购进一步扩大的同时，优化采购环节,提升财政资金的使用效率，使其更加客观公正，具有更高的性价比，值得参与管理方、采购方、服务提供方共同探索，这样才能取得各方共赢的结果。
（作者：上海市政府采购评审专家）
(本文供图/董志文 张克勤 俞培根)