人物专访:《上海市市容环境卫生责任区管理办法》解读 ——访上海市人民政府法制办公室高级法律专务江子浩
发布时间: 2015年04月14日       来源: 绿色上海        【字体:

王玉华 林嘉


江子浩接受编辑部专访(林嘉摄)


  《上海市市容环境卫生责任区管理办法》(以下简称《办法》)于2014年12月5日上海市人民政府第24号令公布,2015年3月1日起施行。《办法》将市容环境卫生责任区管理上升为地方性政府规章,共有21条,从法律地位上确立了市容环境卫生责任区管理的目的依据、管理部门、管理职责、责任人确认、责任区范围划分、责任要求、自律机制等。这个《办法》是怎么发展过来的,主要解决哪些问题,主要内容和创新亮点是什么?就这些问题,笔者采访了上海市政府法制办公室高级法律专务江子浩。


笔者:这个《办法》的立法背景和思路是怎样的?

江子浩:环境卫生责任区这个制度在上海已经执行很长时间了,是城市市容环境卫生管理的一项基本制度。当初叫“门前三包”,1986年上海市政府颁发《关于门前包环境卫生、包公共秩序、包绿化三包责任制管理规定》,要求做好门前的环境卫生工作;1988年,《上海市环境卫生管理条例》规定,各单位应认真执行门前环境卫生责任制。从此,责任区管理制度以地方法规形式明确下来。2001年5月《上海市市容环境卫生管理条例》颁布实施,其中专章对市容环境卫生责任区制度作了进一步完善;上海2010年世博会期间发布了市政府令《关于加强市容环境卫生责任区管理工作的通告》。责任区制度主要解决门前的市容环境问题,本意是要培养大家共同来爱护城市环境的意识,我们认为是有作用的。但是实际操作时,存在的问题也不少。

  门前垃圾不一定是居住者、经营者、生产者自己产生的,行人、刮风都可能带过来,水上的垃圾会流动。一些大企业委托清扫队处理门前垃圾,也有一支政府采购委托的清扫队伍扫大街,但是城市面貌的整洁有24小时的需要,光靠这支队伍是不现实的,所以我们必须把责任分解到责任人。

  从责任人的角度来说,有做得好的,也有做得很差的,我看到过营业员把门前的垃圾往两边一扫,他门前干净了,两边却又脏了。做人起码把门前的垃圾扫扫干净,但没有个体的自觉,靠政府文件中的处罚、教育,很难落到实处。传统的政府监管措施主要是依靠偶尔的带人去检查、警告和罚款,但仅仅这样是不够的。

  所以,对“门前三包”如何进一步拓展、规范和鼓励,通过环境卫生责任区这样一个管理制度,是不是可以寻找到新的解决途径?管理重心下移是我们现在的管理理念。对一个街镇来说,靠政府养多少人来管事,这不是我们管理上追求的方法,我们想通过一种新的制度,更好地来促使责任人自觉履行、相互监督、相互约束、相互提醒来做好责任区的环境卫生工作。由这个理念出发,我们通过制定政府规章来加以固化。2014年市委一号课题就是讲要重心下移,发挥基层群众的自我约束与自我管理的作用。去年搞这个规章,其实是对一号课题“创新社会治理、加强基层建设”先一步在某一领域的尝试。事先我们也到一些地方进行了调研考察,比如浦东北蔡镇、徐汇康健街道,他们通过自律来解决问题等做法,对制定这个《办法》有很大的启示。


笔者:此次《办法》在国务院行政法规和《上海市市容环境卫生管理条例》的基础上进行系统设计,重点要解决哪些问题?


有关部门领导向商户送达责任区告知书

江子浩:多年以来,上海落实责任区制度的效果参差不齐,通过这个规章,我们主要解决三个问题。

  第一,要理顺市、区县、街镇三级管理模式,进一步明确职责分工、工作重心,确保发挥各管理主体优势。过去我们的管理主体就是市和区,街镇做什么一般不明确。区县绿化市容局负责贯彻、组织、实施,区里人手有限,工作范围广,心有余而力不足,工作浮在上面,推进力度是有限的;现在我们要把很多的工作放到街镇的层面,市里的一些重大的市容市貌、违章建筑、环境卫生、食品安全、消防安全都要下沉,街镇都要抓,出了问题要追究责任,街镇领导也需要抓手,需要依据。行政管理,法无授权不可为,因此《办法》中规定,市绿化市容局主要是制度设计,统一协调,区里是具体实施,街镇抓落实,在管理中把制度体现出来。

  第二,要解决自律问题,这是当时设计这个制度时最重要的一个版块。

  我们一定要改变一种心态。过去在责任区管理工作中,主要采用城管执法等“事后”监管方式,花了很多人力物力来管,违法了就处罚,处罚没错,但可不可以换一种思路,通过一定的奖励来鼓励大家共同维护这个城市的环境和秩序,城市管理目标达到了,政府花钱也不多。这是一种思路的改变,总的设计思路就是:不要我来管,要促使一条街、一个街坊,大家共同自律地来维护环境,维护制度,做得好的,通过评比给以奖励,奖到责任人,激发他们爱护环境的积极性。奖励,不是哥儿们大家都好,因此要设计一个科学的评价体系。而且不应该是行政机关说了算,我们来评判没有用,今天去检查他做好了,明天没有去看,他就做不好。要建立第三方的测评机制,要寻找第三方力量来进行评价,评价的结果要客观公正。我自己深有体会,《上海市社会生活噪声污染防治办法》颁布一年以后,为了了解实施效果我们做了一个后评估,委托市民巡防团。这支队伍是固定的、有组织的,人员是自发的,有教师、退休管理者,素质高,他们的花费不多,但非常认真,路段、时间、问题、什么原因,他们帮你分析,对社会管理的确有促进提高。

  第三,要解决相关部门的协同问题。责任区管理是一项综合性较强的城市管理工作,主管部门责任主体是绿化市容局,但仅靠这个部门是很困难的,还要解决各相关部门之间协同配合的问题,并充分发挥各类社会主体的作用。商委是餐饮业的主管,电信管理队伍同时也可以解决电话亭上的黑广告问题,等等。通过各行业之间的协同管理来共同做好责任区工作,这就是一加一大于二。


笔者:责任区具体如何划分是否在《办法》中作了明确?

江子浩:责任区的范围,地方性法规《上海市市容环境卫生条例》进行了授权:“具体的范围,由市容环境管理部门来具体决定”,问题是市容管理部门按照什么来决定?各个区的标准不一样,会引起误解。

  这个《办法》把责任区范围基本划分规范和责任要求做了细化,专门从规章层面,按照建筑物、场所、单位等类型的不同,分别明确了划分准则,作为今后制定完善划分标准的基本依据。范围边界的确定实际是明确了责任人如何来履行责任和义务。

  《办法》中的第四条对责任区范围的划分作出了6条基本规定,但不可能划分得很细,因为实际情况很复杂,市里再根据这6个原则性参数来制定责任区具体的划分标准。区县下面的管理部门根据这个标准,一家家去具体地划定范围。责任区、责任人确定以后,签订责任书,对范围、边界、要求加以明确。如果还不能确定范围的,街镇可以根据实际情况提出划分建议,由区绿化市容行政部门确定。

  我们抓住责任人,至于责任人委托谁来具体操作,可以是商户自己,也可以聘请一个人甚至一个企业来进行清扫,但清扫不是一天1-2次就结束了,整洁的保护一定是24小时的。市容有标准,不能你说好就好,我说不好就不好,责任人的责任根据规章来制定,实施的细则之后会跟进,由街镇先提出一个方案。


笔者:《办法》的出台既为市有关行政管理部门、区县和街镇落实责任区工作提供了法制保障,也为责任区自律组织、责任人参与责任区管理提供了法规依据,明确了行为规范。您提到推进责任区的自律管理是这次立法的重中之重,能就这个问题具体谈谈吗?

江子浩:过去的理念是别人管我,今后的理念是自己管,相互监督、相互提醒。《办法》如果没有自律制度的设计,可以说,也就没有了推出的价值。我想重点强调一下推进责任区自律管理。

  关于这个《办法》,我们实地去考察。北蔡、康健,他们是自发形成的自律组织。他们发现住宅小区还好些,商业街的环境卫生问题特别突出,因此建设方在这条街上就成立了自律组织,自荐负责人,自荐名称,负责人把要求宣传下去。街道、乡镇管理部门看到了这种需求、看到了这种模态。街道、乡镇在检查中发现问题就找这个负责人。商户之间平时抬头不见低头见,关系比较融洽,有问题只要互相提醒一下很快就解决了,反而是管理部门上去说有时商户会反感。此外,街镇还会定期进行评比,做得好的商户会给予一定的奖励,商铺的积极性就会提高。在北蔡镇,全镇23条主要道路一共1650家门店都主动申请加入了责任区的自律管理组织,有效保证了这23条道路基本都很干净。2013年的环境卫生公众满意度测评中,北蔡镇一下子从原先的33名升到第3名,充分说明商户自律管理是有效果的,是可以推广的,当然,他们的镇政府也相当会动脑筋,想办法。实践表明,通过自律机制,责任人主动履责意识明显增强,并有效降低了行政成本,是一项具有创新意义的社会治理长效模式。为此,《办法》对实践中的成功经验进行固化和完善,为推进责任区自律提供立法支持。

  但是,组建自律组织完全靠自发,目前来说还是不现实的,政府应该在如何组建自律组织上有一定作为,不能不作为,也不能包办。在组建的过程中,政府要推一把、扶持一把、要引导,自律组织一定要是正能量组织。所以,《办法》也明确了政府鼓励自律自治的相关要求。除此之外,政府还要做好服务工作。比如自律组织规范,自律组织一定要有一个规约,政府可以提出一个模板,然后让他们再根据实际情况进行修改;《办法》中提到了激励,可以直接由街道、乡镇出资。一个月、一个季度、半年评比一次,这些服务工作,包括当中如果有矛盾,政府可以充当调解的角色,无形当中政府在指导、在督促。

  测评是奖励的依据之一,谁来做?这次《办法》进行了规范。对自律组织中的每个商户、每个责任人进行测评,测评的责任主体给乡镇政府、街道办事处,管理者当然要去测评,这是乡镇、街道要做的。至于测评可以通过政府购买服务引进第三方,社会组织进行测评比政府的公信力要强,而且这种测评主要通过感官,不需要技术手段,三五人也就够了,花钱不会多。

  做得怎么样,到位不到位,做了没做,这是通过绩效考核来体现的,上级政府对下级政府进行考核,绩效考核的主体是市区人民政府,也可以通过购买服务引入社会力量,考核标准应当由政府部门制定。

  这个《办法》今年3月1日实施,但是上海不可能在3月1日就把所有的自律组织建立起来。要宣传,要不断地推进,不推进是成立不起来的。

  法律上只是规定责任人要承担在责任区范围中的责任和义务,不作为要处理,但是采取哪一种形式,法律当中没有写。所以说,今后怎么去做,这种形式好不好,就要管理部门自己去考量。政府规章相对比较原则,具体的抓手和推动还在责任主管这里。接下来,我们市局、区局,都要站在这样一个理念上面,我们有标准,有要求,要推,要通过调动街镇的积极性来抓好这件事情。

  这是一种社会管理办法的尝试,涉及的范围比较小,仅仅是在责任区责任人的自律组织做尝试,如果行,对社会组织的管理倒是做了一个先行者,可以为今后的发展留下一些经验,不行也不会影响到政府的行政管理,这是关于社会自我管理的启示。



笔者:门前责任制的内容,《办法》加了三块,清除影响通行的积雪残冰、按规定投放生活垃圾和不擅自跨门营业。这些内容也是网格化管理所关注的,请问,网格化管理对责任区的环境卫生起到什么作用?

江子浩:“门前三包”延伸到现在,存在的问题已经充分暴露了,过去是监管不可能到位,现在管理的方式方法有了新的拓展,市容是网格化一个很重要的需要关注的领域。现在这个网格化平台在向纵深化、立体化发展,平台从市级扩展到各区,又搭到了街镇,网格化是一个很好的方式,解决了问题的发现机制,发现了很多表面看得到的问题,让市容市貌没有死角。

  网格化对问题的处理,有一个处理机制,网格化它发现问题后会发出指令,由哪个部门去处理。执法人员要到现场,不能因为有自律组织就让他们自己去处理问题,自律组织只是日常运营中的自我约束、自我纠错。罚款是行政管理的手段,目的是为了把秩序管好,良好的环境和规范的秩序,才是我们的追求。网格化的发现、处理机制体系和自律组织解决问题的体系是两个体系,但目标是一致的。

  (作者:本刊编辑部)


(本文供图/林嘉 洪汇 张明)