封岩

杨浦区苏家屯路街景

　　乱设摊问题作为一项市容顽症,长期威胁着市容环境、交通安全、食品卫生以及市场秩序，成为城市管理执法中涉及力量最广、投入精力最多、整治难度最大、舆论投诉最强烈的老大难。

　　2014年，根据全市“四大顽症”乱设摊综合治理要求，杨浦区以“创建国家卫生区、创建上海市文明城区”工作为契机，下大功夫进行乱设摊治理。经过不懈努力，乱设摊总量从年初的4500个下降到1000个左右，降幅达到78%，全区主要道路违章率较去年下降超50%，杨浦市容环境面貌焕然一新。

事前防与事后罚

　　事前预防做到位，违法行为就少发生；事后严处做到位，回潮再犯就少出现。从杨浦的实践经验来看，两种做法相辅相成，缺一不可。

　　事前防：

　　强化宣传引导。本着服务群众的工作宗旨，使宣传引导的意识渗透到执法工作的各个环节。实施社区“送法工程”，通过进社区、进店铺、进市场等开展法规宣传，提高市民的法律意识，鼓励摒弃陋习，共同监督举报违法行为。对商贩采取跨前了解、主动联系、常态管控等一系列措施，进行点对点走访，召开座谈会，督促自觉守法经营、改正违法行为，同时也积极协调有关部门为生活确有困难的商贩提供帮助。

　　强化源头预防。中医主张未病先防。在执法工作中，大队按照“强化源头、注重预防”的原则，采取“苗头性、防范式”执法管理方式，主动查找隐患。针对新建的社区、市场、商场以及调整后的交通集散地等可能出现乱设摊聚集的地段，例如新建成的百联滨江购物中心、内江路海州路的新建居住区等，形成预判工作机制，进行前置性管理，提前消除问题隐患，防止设摊落地甚至形成规模。

　　强化问题排摸。紧紧抓住影响市容环境秩序的脏、乱、差问题，经常性、多层面地开展拉网式排查，并进行分类梳理。加强初期排摸，2014年年初梳理出集聚性乱设摊73处，倒排时序、倒逼进度，为后续工作打牢基础。加强中期排摸，按照区“四乱”整治方案要求，每月掌握乱设摊控制总量，根据掌握情况调整整治重点及落实方案，为检验设摊减量效果及实施下一步措施提供参考依据。

　　事后罚：

　　随着杨浦发展加快，乱设摊的社会危害性日益凸显，只有“罚当其过”才能达到理想的执法效果。大队坚持严管重罚的思路，采取“一扣二罚三信息”的三步走措施，即：加大对乱设摊违法行为的查扣、处罚力度，登记当事人尤其是来沪人员的个人信息，坚决杜绝侥幸、随意性心理，提高法律法规的约束力。

　　坚持顶格执法、从重处罚。加大对乱设摊的查扣力度，尤其对严重影响市容观瞻、影响交通安全和市民健康的乱设摊违法行为实施上限顶格处罚，做到“冒头狠打”，通过重罚重处提高违法成本，达到震慑效果，实现了降低出现率、反复率的目的。

　　建立当事人信息库。据调查，杨浦区由外来人员经营的乱设摊占总数的90%以上。针对这一特点，结合全区外来人员管理工作，大队在日常执法中加强对经营流动设摊的来沪人员的信息登记，主动收集、及时汇总，形成资料库，与区人口办等相关部门形成定期信息共享机制，为相关部门更好地掌握我区来沪人员信息提供协助，也从控制人口流动的角度实现控制设摊数量。

杨浦城管骑车巡查

重点抓与分类管

　　从乱设摊的特征出发，根据积聚性、跟风性特点，以攻坚克顽为关键，抓住突出问题实施顽症拔点，发挥震慑效应；根据季节性、区域性、时段性特点，以分类治理为思路，因时因地开展行动，不放过一个死角，提高市容环境总体水平。

　　重点抓：

　　对全区涉及城管职能的15个薄弱地区，以及73个设摊集聚点等主要症结，结合各街镇辖区情况，建立“台账式”管理机制。一是建账式排摸，对每个问题进行深层调查、深度研析，一事一策制定解决方案。二是分账式分解，将任务分解到各个辖区中队，责任明确，限时督办。同时结合大队领导定点联系中队的制度，形成主要领导带头抓、定点领导主要抓、责任中队具体抓的工作格局，层层抓好落实。三是销账式执法，形成责任清单，问题不解决，清单不撤销。对在规定时间内不能解决、解决不彻底或者解决后出现反复的情况，进行重点追查、追责，务必保证解决。经过全大队的共同努力，各项拔点任务均按时按质完成。

　　分类管：

　　各级道路分步整治。结合道路分级分类标准以及乱设摊违章率情况，从主到次、从难到易、从多到少开展执法工作。在全区性乱设摊整治中，重点集中在主要道路和区域，中小道路的执法力量相对薄弱，往往成为乱设摊躲避执法的藏匿处。为弥补短板，大队按照统筹兼顾的原则，在保障主要道路、主要区域的基础上，分阶段、分步骤开展中小道路速改行动，有效改善了定海路、双阳路、扬州路等难点中小路段的市容环境秩序。

　　以点带面辐射效应。大队根据市局要求，做好“五个周边”整治的“规定动作”，全年不间断开展针对老旧小区周边、集市菜场周边、轨交站点周边、医院周边、学校周边的专项整治工作。同时结合区情、街情、路情做好“自选动作”，以五个周边为中心，将执法效果向周边其他道路辐射。在对敦化路菜场整治过程中，延伸执法触角，将对靖宇东路商业一条街的整治纳入方案中，使之前售卖蔬果板车、经营小百货设摊聚集的现象得到根本改变，道路恢复整洁通畅；对靖宇南路菜市场的整治，也带动了靖宇南路周边道路市容环境整体改善；对吉买盛大卖场的整治措施促使控江路沿线市容环境明显改观。

　　根据节点提前行动。根据设摊高峰时段的出现规律，提前开展针对性工作。于春节后及时开展整治，提前应对节后设摊回流潮；在夏季到来前组织水果摊整治行动、夜间整治行动，提前应对夏季瓜果类设摊问题以及夜排档问题；在重大活动开展前期，针对活动重点区域分布、重点时间节点的安排，进行跨前执法布控。

聚内力与重联合

　　对内使力，立足自身挖掘潜力，增强行政执法效能；对外借力，依托平台整合力量，探索城市管理联动机制。

　　聚内力：

　　推行“带队、带班”模式。大队领导带队现场指挥整治工作，经常性开展执法行动，夏令期间每周两次指挥夜间整治行动，处理各类难化解、易反复的问题，对投诉热点进行集中执法管理；中队负责人坚持每日带班到执法一线，确保及时协调解决各类问题。

　　推行组团式执法模式。即推行“队队联动”“片区联动”“队区联动”“区区联动”的勤务模式。“队队联动”指两个中队间相互协作，主要解决街镇交界处问题；“片区联动”指将全区分成南、北、中三片，各片区所辖中队形成合力，主要对区域顽症问题进行统一拔点；“队区联动”指各街镇中队与机动中队进行联动，主要解决街镇中队在执法过程中需要支援配合的问题；“区区联动”指本区与相邻区相互配合，解决区际结合部问题。根据辖区情况，以及待处置问题的特征，灵活运用各类勤务模式，优化执法力量配置，努力发挥联动优势，提高解决各类顽点、难点、聚点问题的执法效率，实现执法效能的最大化。

　　重视日常巡查模式。为掌握主动性，减少投诉率，各中队结合各辖区实际调整勤务作息，早、晚班在岗时间向两头延伸，保证早6点至晚12点巡查不间断；侧重加强中班执法力量，做到重点时段不缺岗，重要岗位不缺人；实施挂钩指挥，保证责任到位、措施到位、效果到位。对初见成效的控制点采取管理措施，加强点上固守和面上巡查，步巡、车巡相结合，防止反复和形成新的集聚点。

　　重联合：

　　加强部门联合。对综合性、复杂性、长期性乱设摊顽症，加大协同查处力度。联合交警，建立机动车设摊联合整治机制，包括建立健全联动机制和反馈机制，加强联合发现、联合执法，提高了对机动车设摊违法行为的执法效率。此外，联合文化执法，加大对涉黄涉非设摊问题的查处；联合工商，加大对非法食品摊点的查处。

　　加强街镇沟通。协调街道在市光路洗车摊聚集点附近设置隔离栏，挤压洗车摊生存空间，解决了多年的投诉问题；联系街道在军工路设置夜排档室内疏导点，引入部分有信誉的商贩，既满足了附近上理工学生的就餐需求，又保障了道路整洁；针对市场尾巴问题，与街镇形成合力，城管用执法手段防止外来设摊落脚，街镇根据市民需求调整菜市场经营时间，加强市场内摊位管理，防止场内设摊流向街边。

　　加强邻区联勤。运用综合执法手段解决突出问题，杨浦、虹口两区城管部门协作，对大连路、大连西路、密云路等区际结合形成联动整治、巡查工作机制。

找问题与听意见

　　用好自我监督、倾听意见两种方式，提高发现问题的敏感度，加强解决问题的快捷度，提升市民群众的满意度。

　　找问题：

　　强化日常监督手段。完善现场监督机制，变事后查处为事前预防、事中干预；完善跟踪监督机制，对集聚性乱设摊和集中成片跨门占道经营等顽点、顽症解决情况跟踪督办；完善问题梳理机制，每周一次梳理本周的投诉情况，以问题为导向，把反复投诉的问题作为下一周整治的重点，特别针对难点问题，由大队领导带队开展整治。

　　采取领导督查制度。在大队专职督查、中队自我监督的基础上，从去年4月下旬起，采取大队领导轮流带班，机关人员及机动中队分时段、分路段负责的方式，确保发现问题及时，督促整改到位。

　　锁定重点监督内容。加强对市区领导督办件、市民诉求热点的督查工作，提高办案及时率，提升市民满意率；加强双休日督查工作，确保管理工作不断档；加强对重要执法部署以及重大活动的专项督查，保障活动周边的环境秩序。

　　注重督查效果。通过大队监控指挥中心、北斗车辆定位系统、街镇微信群等高科技手段，结合传统的人巡、车巡等督察方式，对执法管控实效、投诉热点整治效果实行跟踪督办，并及时通报督查情况，为更好地开展城管执法工作提供助力。

　　听意见：

　　加强信访处置。高度重视市民诉求反映的问题，严格按照“三个二”要求接收、分转、处理、回复信访投诉，今年共受理各类来电、来信、来访、投诉热线及转办件共计4030件，做到了受理率、按时办结率、答复率均达到100%。由于市民评价较为主观，且城管所涉及的违法行为存在反复性特点，为提高市民的满意率，坚持接听投诉“三原则”，即做到诚恳接待、客观分析、解释清晰到位。对于一时不能解决、群众又不满意的重复投诉问题，由大队领导分工包案协调办理。今年以来，网上诉求处置的市民满意率逐步提高，其中10月份满意率达78.9%，同比去年上升4%。

　　加强舆情应对。形成“首问、报告、追责”三制度：落实服务接待窗口首问负责制度，杜绝推诿；树立执法人员、工勤人员“热情、规范、高效”窗口形象；规范“中队—大队—区”两级报告制度，主动监测舆情信息，及时上报情况；落实责任追究制度，造成严重后果的严格问责。因措施完善、操作规范、处置得当，在全年组织开展高强度执法、高密度整治的同时，未在媒体、社会上引发一起舆情发酵事件；在全年立案查处的21863件违法行为中，无一起行政复议或行政诉讼案件。

　　(作者:上海市杨浦区城管执法大队党委副书记、大队长)

（本文供图/王睿祺）