曹龙

　　城市管理中的政商关系与任何时代的其他关系一样，都必须符合所处时代的制度框架和运行规则。时下，我们正迎来一个制度供给的伟大变革——PPP模式在城市基础设施建设和公共服务领域如火如荼推进，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制创新。在这种背景下，城市管理领域中的政商关系将随之相应调整，相对以往呈现出新的特点和特征。能不能准确把握、主动适应和积极引领这种关系的新变化，对于能否处理好政府和市场的关系具有重要意义，对于能否“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”具有重要影响。

　　所谓PPP，即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译为“公共私营合作制”，是指政府部门与企业部门之间，为了合作建设城市基础设施项目或为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。作为一种联通政府部门、企业部门、专业组织和社会公众的公共物品优化供给制度，PPP不是简单的融资手段，而是一种全新的管理理念，本质上是让专业的人做专业的事，旨在将政府的规划与政策相对优势、企业的运行管理相对优势和专门机构的特定专业领域相对优势结合在一起，建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，形成风险防范与处理能力的最优组合，来针对性地防控与化解项目中的相关风险，推动公共产品供给效率和服务质量升级提升，达到政府、市场和社会公众共赢的目的。

　　PPP模式下的政商关系，在理论上，显而易见是一种新型的基于民事合同的长期的高效率的平等合作伙伴式关系，而不再是传统意义上基于国家强制力的监管与被监管的上下对抗冲突式关系。可以现实地预见，随着法治建设不断推进和契约精神日益深入，特别是权力清单、负面清单、责任清单的加快建立，这种关系的实际平等性将得到持续强化。

　　然而，以法治保障契约可期，以契约实现共赢未必。“平等”有时候也是一把“双刃剑”。一旦合同签订，政商的“平等地位”将不可逆转，两者之间的矛盾和冲突在双方协商不成的情况下只能依靠第三方仲裁解决（如果政府部门出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑，单方面撕毁原来签订的合同或运用行政手段阻碍项目正常运作，将严重损害自身信用和信誉，带来合法性危机）。我们在这里当然不是要来质疑平等具有的永恒价值，平等一直以来就是我们追求的美好目标。但是，由平等引发的顾虑和不安之所以挥之不去，根子上在于逐利是社会资本的天性。无论是理论上还是现实中，都充分说明，稍加不慎，社会资本能够基于“平等合同”赋予的“平等关系”为自身谋求超额利润，从而造成对公共利益的实际损害。毕竟，政府部门和企业部门在PPP项目中的利益目标并不必然高度重叠，两者的行动逻辑存在差异和分歧。政府部门倾向于社会效益，而企业部门侧重于自身经济效益，双方在互动时会很容易发生畸变，产生冲突。更大的要害在于，正如管理学家PeterF.Drucker指出的：“政府的确不擅长社会或社区工作。”市场总体上要比政府在资源配置上更加高明有效。PPP项目涉及复杂的法律、金融、财务等专门知识，政府部门相对企业部门来说往往处于“专业上的劣势”和“理性上的不足”，事实上会因此而签订某种程度的“不平等合同”，陷入所获得的利益与所承担的风险并不匹配的失败境地。

　　作为政府部门来讲，我们固然要坚决避免“塔西佗陷阱”，全面恪守合同约定，与此同时更要正视自身的不足和缺陷，不能因噎废食而重回老路，而要自觉主动地在这种“倒逼”机制下，实质性地转变政府职能、优化政府行为、合理控制政府风险，因势利导、趋利避害。一方面，要大力加强机构自身能力建设，逐步提高专业素养，战胜“本领恐慌”，尽可能地缩小与企业部门的“知识鸿沟”和“能力差距”，变得更加聪明、敏捷。这绝非一日之功，事实上也是不可能完成的任务。基于以上现实，要把向专业组织“借智”“借力”摆在更加突出的位置，采取业务咨询、委托谈判等灵活形式，寻求PPP模式的“最大公约数”，推动达成的PPP合同最大限度地接近公平合理。除此以外，也要理直气壮地拿起企业社会责任这一利器，通过建立稀缺资源要素向主动履行社会责任并取得一定成效的企业倾斜的约束激励机制，推动企业将履行社会责任与作为“理性经济人”追求自身经济利益最大化有机结合起来，将“风险分担与收益相匹配”、“盈利并不暴利”原则落到实处，使商业目标与公众利益相符合，维持经济效益和社会效益之间的适度平衡。

　　PPP模式下的新型政商关系的变革和确立，必然充斥着对抗与妥协。当我们追逐这个时代的光荣和梦想时，必须承受转型过程中不可避免的阵痛和煎熬。我们要抓紧做好各项准备，不断寻求平衡点，为打开城市基础设施建设和公共服务新局面夯实基础。

　　（作者单位：上海市浦东新区建设和交通委员会）