吴承照 等

嘉定紫藤园(徐正魁/摄)

城市公园对城市空间结构、生态环境、生活质量等方面均具有重要影响。自从2000年城市公园免费开放以来，小公园变成大社会，公园成为各类社会人群集聚的公共场所，使用人群量大且成分复杂、空间上供不应求、使用上扰民引纷争、管理上法律缺失资金缺口等新问题凸显，传统公园管理体制无法适应现代公园社会发展的需求。笔者针对上海市城市公园管理现状开展了深入的调研，特别是对普陀、长宁、杨浦、静安、浦东等区代表性公园围绕社会协同管理这个主题开展了系统的研究。

一、上海公园管理面临的主要问题

（一）超载运行

免费开放后客流量激增，上海公园从2004年146座到2014年增加到161座，游人数从2004年13380.55万人次上升到2014年22286.33万人次；平均每座公园年游人数从2004年的91.6万人次上升到2014年的138.4万人次，平均每天每个公园游人数从2004年的2510人次上升到2014年的3787人次。

（二）机制不畅

总体来看，公园管理体制改革不彻底，公园转制企业出不去，社会企业进不来；相关协同主体间的关系和职能不明确，社会组织介入少，保障协同长效的制度和政策不到位是目前上海城市公园管理突出的现象。

（三）无法可依

公园管理主体、执法主体、责任主体缺少法律界定，管理无法可依，管理的市场机制不健全，管理权、监督权与经营权边界模糊。

（四）费用短缺

目前推行的政府购买服务模式中，服务费用只有绿化养护费用，社会服务、生态文化、专业维护等费用基本空白。

（五）生态退化

为了适应超载游憩需要，增加路网与硬质场地密度，导致公园生态景观破碎化，休闲游憩质量与生态文化品质之间矛盾日益凸显。大水面、广场化成为一种趋势，野生动物生境受到侵蚀。

（六）体制多样

由绿化部门主管、绿化转制企业负责日常养护管理的公园，共有113座（包括6座市属公园），占全市公园的71.5%；由区属开发公司或土控公司等经营管理的公园有15座，约占9.5%；由街道管理的公园有21座，约占13.3%；相关政府管理部门管理的公园有7座；民企经营管理的公园有2座。

二、对策及建议

（一）完善政府部门间的协同管理机制

1.城市管理执法监察大队（局）

目前，公园管理者由于不隶属于城管执法部门而无执法权，加之缺乏行之有效的公园管理的处罚条例和办法，公园管理者在日常的公园管理工作中处于较为被动的局面。

建议通过法规条文的形式建立刚性的联动机制，强化公园管理权（公园管理部门）和执法权（行政执法部门即城管），进一步明确责任和职能边界，以方便各单位行使各自职能。

2.公安

由于公园管理的责任主体并不是公安机关，因此公安执法人员对待公园内的违法犯罪行为的处理上也较为滞后。

建议对大中型综合公园实行派驻警员的方式，对园内治安进行定期巡逻，并将公园治安情况纳入到街道和所辖派出所的绩效考核中。

3.社区街道协同机制

建议街道组织居民有序参与公园康体健身活动，对居民进行各种教育宣传活动，组织居民参与公园志愿者等活动，并将活动成果纳入社区及街道的工作考核以及居民参与社会公益活动的考核中。

4.其他政府部门

其他政府部门如文广局、工商管理局、卫生局、教育局、环保局等在上海的公园管理中也扮演着所有者、经营者、管理者或监督者的角色。这些部门参与公园管理事务前，需要明确公园管理的主要责任方是谁。

（二）完善企业与公园主管部门的协同管理机制

对于所有权归企业的公园，其情况与所有权归其他政府部门的公园相似，企业在公园管理中也应当遵守公园及绿化管理的相关法规及标准规范，绿化部门应当给予其业务指导，并将此类公园也一同纳入全市公园的统一考核中。企业根据合同签订的内容，遵循相关法律法规及标准规范，完成好各项经营管理事务，并接受相应政府部门以及行业协会的监督和管理。

（三）其他部门与公园主管部门的协同管理机制

第三部门的共同点在于它们都作为个人和国家之间的中介者活动，既可以维持社会的团结，又可使社会变迁顺利进行。

1．事业单位

事业单位，尤其是园林绿化部门对口的事业单位，其角色多为政府相应部门的事务具体执行者。因此，在公园管理事务中，事业单位应当根据政府部门下达的管理任务和要求进行公园管理作业。

2．行业协会

涉及到公园管理的行业协会包括中国绿化行业协会、中国食品工业协会等多个领域的行业协会，在公园管理中，应当增强这些行业协会对公园各项事务的专业监管责任。

3．志愿者

中央文明办、民政部、共青团中央2015年9月下发的关于推广应用《志愿服务信息系统基本规范》的通知指出，民政部等部门将依据《基本规范》，将全国志愿者队伍建设信息系统升级改造为全国志愿服务信息系统，提供给各地区、各部门和志愿服务组织无偿使用。

因此，公园可通过全国志愿服务信息系统与各类志愿者队伍取得联系，让更多的志愿者团队加入到公园管理事务中，以丰富公园管理的专业性，促进整个国家志愿者队伍的建设。

4．其他社会团体

应当积极鼓励和引导其他的社会团体如共青团、残联、红十字会、各种慈善基金会等参与到公园的社会协同管理中，发挥其在各自领域中的作用。

莘庄公园

（四）协同管理制度设计

1．管理主体准入机制

目前，上海多数大型城市公园均实行的是以企业承包模式为主的经营管理模式，对于这一类公司的筛选标准也应当制定一套统一的标准。

建议对上海市的公园承包主体筛选方法如下：设定采点评价（设定评价的标准）的项目来评选管理主体。这些评价标准大致上分为三个评价项目，即团队能力检验、管理运营水平的保证和管理运营的高效化。

2．管理项目承包方筛选机制

目前，上海市的城市公园中的管理项目可大致分为直接管理和间接管理（即由第三方代为管理）两类。无论是哪种管理项目，都需要对该公园项目的管理主体的筛选制定一套标准。标准中包含关于管理期间的长度，目前公开招投标的项目设定为两年，进行特殊委任的项目为在两年的基础之上对特殊情况进行特殊调整。

3．多方协同的监管机制

（1）行业协会的作用和监管运作机制

构建各类行业协会对公园管理的监管机制可以从以下几点考虑：

第一，行业协会是帮助行业自律的重要组织保障和严谨的制度平台，因此需要政府敢于放权、愿意放权，充分发挥调动协会内部自身各方面的积极推动作用。

第二，明晰责任划分。政府的责任是宏观引导，行业协会的责任是具体细节实施，以实现行业协会监管机制快速高效运行。

第三，充分发挥行业协会的专业领域指导作用，同时通过机制的运营来组织扩大行业规模、培育市场品牌、提升行业的整体素质，引导业内企业规范发展、合理经营、做大做强。

（2）媒体舆论的作用及监管运作机制

借助媒体舆论对公园管理进行监督，应当在相关舆论管理法律法规逐步建立及制度完善的前提下积极引导参与，保证公园管理在一个更加公平公正的环境下有序运作。

（3）其他部门的作用及监管运作机制

其他部门如工商、医疗卫生、环保、教育、文广、体育等部门应当根据各自行业领域内容的相关法规条例、标准规范，对在公园内发生的对应事务进行监督与考核，并给予公园管理者相应的业务指导，以帮助其更好地管理公园各项事务的运作。

（五）公园管理绩效评估

为了保证绩效评估的客观、公正、公平，应该积极推行第三方评估，推行以第三方志愿督察组进行评估，评估人员由志愿者、社会公益组织等组成，这些人员与使用者、管理者、经营者没有利益关系，站在公平公正的立场上进行客观评价。

（六）政策建议

1．法律法规建设政策建议

（1）制定《城市公园法》，明确公园行政主体、执法主体、法律责任主体，赋予公园管理部门一定的执法权，并建议在《城乡规划法》中增加城市规划区范围内社区、公园、广场、文化、体育一体化的休闲游憩系统专项规划。增加社区公园的供给，是区域综合性公园非常有利的补充。

（2）细化《城市公园管理条例》，明确公园内禁止的违规游览行为，并明确相关处置权利和处置办法。

（3）城市管理综合行政执法大队（局）和社区街道设立专门的公园管理部门及人员。把公园管理纳入社区网格化管理。

（4）制定公园游憩活动与设施配置标准，对不同类型、不同等级公园禁止开展的活动、允许开展的活动提出规范性指南。

静安雕塑公园（艾警春/摄）

2．公园协同管理体制政策建议

（1）强化各政府部门的职责和关系，尤其明确并落实街道、城管所应当承担的公园管理的责任。

（2）细化管理经费指标；增加公园社会协同管理的员工作业费用、培训费用等。

（3）城市公园的责任主体为市/区绿化和市容管理局；强化绿化、市容环境卫生、林业、城管执法四部门间对公园管理的职能及协同机制；对城市公园实行分类分级管理，推行集团化公园管理模式；建立公园管理绩效评估制度。

（作者：上海同济大学建筑与城市规划学院景观系教授、博导）

（摘自《上海城市公园社会协同管理机制研究》课题）

(本文供图/徐正魁 艾警春　资料库)