王玉华 徐 忠 等
蒋智隽/摄
在当前国务院行政审批制度改革不断深化，园林绿化施工企业资质审批管理方式可能取消的背景下，政府主管部门或监督机构必须逐步建立起统一开放、竞争有序、诚信守法、监管适度的园林绿化建设市场体系，这是当前政府监管部门加强园林绿化工程建设市场监管所亟待解决的重要课题，也是不断推动上海园林绿化工程建设市场监督管理工作进一步制度化、系统化、规范化、法治化发展的应有之义。
一、市场主体监管方式深化改革面临的形势
近期，建设部计划对现有建筑业市场监管模式进行调整，拟在2018年前取消园林绿化施工企业资质审批。这一重大举措必将对园林绿化建设市场和市场主体带来重大影响，也给政府监管部门提出了严峻挑战。
1．市场监管和市场竞争“唯资质论”的传统观念将受到严重冲击
在长期以资质审批为中心的市场监管模式下，不论是市场主体还是政府监管部门都普遍认为：资质不仅是园林绿化施工企业进入市场大门的金钥匙，也是企业综合实力的体现和市场评价的重要依据。
以资质审批为中心的监管方式改变后，统一的市场开放度将进一步扩大，市场在资源配置中的决定性作用进一步增强，政府管理机构“管好资质=管好市场”，以及企业“拥有资质=拥有市场”的传统思想观念将会受到严重冲击。
上海动物园（刘海斌/供图）
2．市场监管的重点、方式和手段须进行较大调整
现行的园林绿化企业资质管理制度中，对企业申报各个等级、各个类别的资质都有明确的标准和规定，尤其是对企业的资信能力、业绩指标、技术装备、专业技术人员（工人）和专业执业资格人员等都提出了严格要求。而现行的各种行政法规所赋予政府对市场进行监管的手段也主要围绕资质审批进行设计安排，或者以资质管理为主要抓手。
在现有监管方式改变后，政府管理机构对市场主体进行监管的重点，必然要从审核企业是否具备与相关资质标准相一致的要素监管转向对企业在市场中从事经营活动的全过程监管；监管的重心也必然从企业开展市场经营活动前的资质准入监管，转向企业市场行为、人员职业（执业）资格和经营活动成果的规范性、合法性和安全性监管；由重事前监管转向重事中、事后监管。监管手段也必须充分运用大数据、互联网等方式进一步加快信息化、数字化发展进程，如统一的园林绿化建设市场数据信息系统、数字化工地系统和企业诚信评价系统等将成为政府进行市场监管的重要手段。
3．市场竞争主体面临新一轮的优胜劣汰
企业资质审批取消后，绿化企业不论有无资质均可依靠实力参与市场竞争、参与工程投标，项目招投标竞争将更趋白热化。与此同时，随着政府对企业以及企业中相关专业技术人员（工人）、专业执业资格人员有关职业（执业）资格、个人诚信及其市场行为的规范要求越来越高。随着市场对人才、技术、资金等资源的配置作用不断加大，企业间新一轮的优胜劣汰将不可避免，
4．园林绿化工程项目监管模式及程序将面临调整
当前，园林绿化建设工程项目基本监管模式是不区分投资主体、全覆盖式的监管模式，即所有园林绿化建设工程项目均需根据不同投资主体和投资规模进入统一的市场交易平台、接受不同程度的监管。对市场放松管制（严格国有资金投资项目招投标程序监管，放松对非国有资金投资项目招投标监管）后，园林绿化建设市场政府监管机构以及其他政府监管机构长期以来形成的“习惯程序”衔接方式、标准和要求必须进行较大的调整。
5．市场竞争主体综合竞争能力评价标准亟待改变
在现有监管模式中，市场各方主体普遍认为企业不同等级资质是对市场竞争主体不同专业能力水平的反映。资质审批取消后，企业的真实实力和技术能力应以哪些要素、通过怎样的方式来体现，并以怎样的方式提供给建设方进行选择，等等，都是政府监管部门在调整完善市场主体竞争能力综合评价体系过程中应重点考量的方面。
6．监管人员队伍的综合素质能力不适应新形势发展要求
从2012年全市园林绿化建设工程实施分级分类管理以来，全市有市级及市行业主管部门授权区级政府监管机构共11个，相关监督管理人员约百余人。面对每年大幅度增长的园林绿化建设项目，监管人员队伍力量严重不足，同时还存在年龄偏大、知识结构不够完善等方面的突出问题。
二、政府监管部门如何应对改革
政府监管部门应根据园林绿化建设市场发展的现实情况，从以下方面积极推进监管方式改革：
1．加快园林绿化建设市场综合信息（企业、人员及项目）数据库建设，建立全市统一的园林绿化市场综合监管平台
以现有园林绿化工程交易操作系统和信息数据库为基础，在不断完善相关施工企业信息数据的同时，按照明确、统一的标准和原则进一步加大对在沪园林绿化企业和外省市进沪园林绿化企业相关基础信息采集。采集的主要内容除企业基本信息、从业人员基本信息、企业经营业绩以外，还应包括园林绿化建设专业技术人员（执业资格人员）准入资格信息，以及有关工程交易合同备案、报监、许可、图纸审核、项目竣工备案、项目审批、规划验收等相关事项信息。应基本形成包含园林绿化企业信息数据、专业技术人员（执业资格人员）信息数据、项目工程信息数据等重要内容的园林绿化市场综合监管平台数据库。要建立健全录入信息数据定期检查核查制度和市场各方主体重要信息公开制度。
2．强化园林绿化工程建设信用体系建设，强化对企业及其专业人员信用监管
以现有的园林绿化施工企业诚信评价体系建设所取得的成果为基础，将企业在市场经营活动中的行为及其结果的相关信息和评分结果纳入园林绿化企业征信信息系统，进一步建立健全园林绿化专业人员信用评价标准。完善企业和项目主要负责人、专业人员信用评价及信息记录，建立企业及专业人员信用信息档案，强化对市场主体及个人的信用监管。积极推动企业征信评价结果在园林绿化招投标活动中的应用，通过建立企业异常经营名录、严重违法企业及个人黑名单制度以及失信信息记录和披露制度，逐步形成守信激励、失信惩罚的监管运行机制。
3．调整对不同主体投资项目的监管重点，明确国有投资建设项目招投标市场准入标准
进一步研究制定《本市国有资金投资园林绿化项目公开招投标市场准入标准》（以下简称《市场准入标准》），并建立与之相配套的园林绿化市场准入信息监管平台。政府监管部门应把《市场准入标准》作为上海园林绿化建设市场准入的基本管理手段，按照《上海园林绿化从业企业基本信息》《上海园林绿化从业企业人员基本信息》和《企业招投标人员配置信息表》的相关内容对投标企业的规模、人员进行核查，并与企业及人员诚信评价体系有机结合，确保国有资金投资项目建设市场健康有序发展。
4．制定完善园林绿化工程项目相关人员动态管理办法，规范从业人员市场行为
针对当前工程项目负责人、专业技术人员等从业人员日常监管中存在的突出问题，在进一步完善现有园林绿化施工企业“四类人员”（企业负责人、项目负责人、质量员、安全员）管理办法的基础上，要结合园林绿化特色及项目管理特点，制定园林绿化工程项目负责人动态管理办法和园林绿化工程项目管理机构关键岗位人员配备标准，探索实行项目负责人动态计分考核办法；探索研究园林绿化项目经理分级管理制度，推动建设项目项目管理重心由强调企业资质管理转向强调人员资格管理，在条件成熟时逐步向建立项目经理和专业人员注册制过渡。
辰山月季长廊（邵青/供图）
虹桥商务区立体绿化（郑惠国/摄）
5．强化工程项目施工现场监督管理，确保园林绿化建设工程安全质量
政府监管机构应将安全质量监督管理以工程建设现场为重点，进一步向相关材料源头和工程后期整体养护阶段延伸；工程验收模式也由分部分项验收逐步转向全过程验收，逐步实现从苗圃苗木、改良材料、园林小品半成品等应用材料—建设施工过程—后期养护质量的全过程安全质量监督管理。要积极探索以“互联网+监管”的模式，建立健全园林绿化建设工程安全质量随机抽查巡查工作机制。积极探索建立园林绿化建设市场和工程安全质量监管一体化工作平台，通过数字化工地监测平台、工程项目安全质量标准化平台和工程项目信息数据库建设，对工程项目安全质量实施动态监测分析，动态记录工程项目各方主体的市场和现场行为，有效实现市场与现场的两场联动。建立监督检查信息公开制度和安全事故的强制报告制度，结合园林绿化施工企业信用基本评价标准中的相关指标和严重违法企业黑名单制度，探索建立失信企业退出机制。
6．强化园林绿化市场监管资源整合，建立健全以“综合评价目录制”为核心的企业动态监管综合评价体系
对企业和个人诚信评分制、企业及专业人员注册备案制、专业人员职业（执业）资格准入制以及黑名单制等制度标准对企业和专业人员进行综合考量。并以此为依据，分别定期对不同类别的园林绿化企业的注册规模、人员配备、技术装备、信用记录等多方面指标进行分级分类综合评定；同时结合对从业人员中具备专业技术职称或执业资格人员的分级分类综合评定，最终分别形成企业与专业人员A、B、C三个不同等级的“企业综合评价目录”和“专业人员综合评价目录”。通过每月定期动态更新并向社会公示后，通过数据化平台提供给市场建设主体参考选择。
三、相关保障措施
1.设立改革过渡期，确保市场监管方式改革平稳过渡
在当前资质审批取消、新的企业市场准入标准尚未明确之前，为维护市场正常秩序，政府监管部门应考虑在一定时期内设立过渡期，并在过渡期内着重抓好三方面的工作：一是继续按照原有监管方式和标准要求加强对园林绿化建设市场主体的监管。二是以现有工程交易平台为基础，进一步加强信息资源整合，尽快研究建立包含园林绿化建设市场企业业绩、专业技术人员、工程基本信息等内容在内的相关信息数据库。三是要全面把握市场现代化建设的根本要求，加快深入研究园林绿化建设市场主体监管方式改革后的相关配套制度政策。
2.制定出台对不同投资主体项目实施差别化管理的政策
对不同投资主体的园林绿化建设工程项目实施差别化管理。对“国有等资金投资（公开招投标）的园林绿化项目”实施重点监管。其他社会投资的建设项目，在社会中介质量验收及检验检测机构组织培育成熟前，继续由政府重点承担工程建设安全质量监督检查的责任。
3.制定园林绿化专业技术人员（专业执业人员）执业认定标准
建立个人业绩记录数据库，全面、准确记录专业执业人员过往业绩（参与、负责的工程项目相关信息及个人成果信息）。适时开展园林绿化建设项目经理执业资格认定标准研究及资格认定工作。
4.进一步完善园林绿化建设标准化体系
全面推进园林绿化建设标准化建设，加强园林绿化工程建设薄弱环节技术标准的研究完善；根据园林绿化行业发展实际，积极推广和编制相关技术标准和图集；及时修订和调整各项技术标准和工程验收规范。加大对园林绿化建设标准化技术在工程项目建设中的推广应用，积极推广绿化种植土“工厂化”生产和“容器育苗”等绿化工程建设标准化手段，加快工程建设标准化进程，从而有效提高工程建设质量。
5．围绕监管改革重点，进一步强化企业从业人员及监管队伍培训
一是要紧密围绕监管改革重点，进一步强化企业负责人、项目负责人以及相关专业技术人员的职前、职后培训教育，不断强化其安全质量意识和技术能力水平；二是要全面强化市、区两级监管机构人员队伍的业务能力培训。
6．探索研究园林绿化工程建设担保保险制度
探索建立工程保险与工程担保共同构成的园林绿化工程风险管理新模式。实现安全质量风险社会共担机制，一方面能增强企业抵御风险的能力，另一方面通过工程保险机构专业人员来对园林绿化工程中识别工程质量隐患的技术力量做有力补充。
7．完善园林绿化市场监管执法
建立园林绿化建设行政处罚裁量基准制度，强化日常执法，严厉打击园林绿化建设市场中的违法违规行为。同时，要进一步细化、规范执法程序，加强对执法行为的监督管理。
8．建立健全社会参与监督机制
支持行业协会对会员遵守行业自律规范、公约和职业道德准则情况进行监督，对违反章程或者行规行约的会员采取相应的行业自律措施。建立健全社会公众和新闻舆论参与监督的有效途径和方法，形成社会各方共同参与的园林绿化建设市场社会监督机制。
（作者：王玉华，上海市绿化和市容管理局绿委办秘书处处长；徐忠，上海市绿化和市容（林业）工程管理站站长）
（摘自《上海园林绿化建设市场主体监管方式深化改革研究》课题）
(本文供图/郑惠国 蒋智隽 邵青 刘海斌)