顾育新  陈玮炜 等

自上海1988年率先投资2亿元开始外滩夜景照明改造开始，经过近二十年的夜景亮化工程建设，达到了国内领先，国际一流的水准。景观灯光，已成为了上海在对外交流中的一张名片。

但随着时代的发展，市民环保意识的增加，以及景观照明建设中存在的一些问题，光污染问题逐渐成为了政府主管部门不得不正视的一大难题，光污染是干扰性或过量的光辐射（含可见光、紫外和红外光辐射）对人体健康和人类生存环境造成的负面影响的总称，因此，切实有效地对光污染问题进行防范治理，成为了一项急需解决的重要课题。

一、上海市景照明光污染的现状

（一）立法现状

针对景观照明光污染管理的立法，目前仍处起步阶段，散见于综合性的环保基本法（《环境保护法》等）、专门法（《环境影响评价法》《野生动物保护法》等），以及与之配套的中央与地方法规、政府规章中。相关条款多停留于理论探讨、概念界定等定性层面，定量指标或缺失，或过于笼统，需要相关技术规范支撑，例如：

上海市绿化和市容管理局《关于加强本市景观灯光设施建设、维护管理的意见》规定：“二、规范景观灯光设置在本市建筑物、构筑物、绿化和其他载体上设置景观灯光设施的，应当符合《灯光规划》、区域布局方案和技术规范的要求。同时，设置景观灯光设施，禁止产生下列情形：（一）造成严重光污染，影响居民正常生活、交通安全、公共安全的……”

（二）技术规范现状

住房和城乡建设部于2008年11月发布的行业标准《城市夜景照明设计规范》（JGJ/T163-2008）将“光污染的限制”作为一章单独论述。该标准对光污染的限制原则、光污染的限制规定、光污染的限制措施等做了详尽的规范。

上海市质量技术监督局于2004年9月发布的《城市环境（装饰）照明规范》（DB31/T316-2004）是我国最早提出光污染限制的景观照明设施设置的地方标准。该标准于2012年7月进行了修订，扩充了适用范围、规范性引用文件、术语与定义、总则、城市环境照明要求、规范性与资料性附录等部分，细化了景观照明光污染限制的要求。

2013年6月，上海市质量技术监督局发布了地方标准《公共场所发光二极管（LED）显示屏最大可视亮度限值和测量方法》（DB31/708-2013），为日后公共场所发光二极管（LED）显示屏光污染的限制与定量分析提供了现实依据。

（三）投诉受理现状

在对上海市绿化和市容行政事务受理中心2012年10月—2015年7月受理的1500余件市容景观条线归档投诉资料进行梳理的基础上，筛选出光污染相关投诉共1053件，其中：有关招牌的有391件，占总投诉量的37.13%；关于灯箱的186件，占17.66%；关于户外广告的133件，占12.63%；关于户外LED显示屏的200件，占18.99%；关于景观照明的89件，占8.45%；关于其他类型设施的54件，占5.13%。

投诉人意见主要表现为：灯光亮度或闪烁情况影响驾驶员识别交通信号、影响居民休息或造成身体不适等方面，希望有关部门解决。

目前解决方法主要有以下几种：

1．各类设施无审批手续的，责令补全手续，拒不履行审批手续的，由城管部门强制拆除。

2．对于符合相关规定但对居民生活造成不便的设施，由街道或相关部门进行沟通、劝导，采取减少灯具、降低亮度、提前关灯或调整亮灯模式等方法满足居民要求。

3．对于尚缺乏管理依据的设施主要通过协调，尽量满足商户亮灯和居民休息的不同要求。

4．部分户外广告设施由广告主为受影响的居民加装减光设施或给予经济补偿。

5．建议有条件的商户将亮灯方式由手控升级为钟控、集控，减少因人为失误造成的光污染。

所有投诉处理结果中，投诉人满意的403件，占38.27%；基本满意的171件，占16.24%；无需满意的358件，占34%；一般的4件，占0.38%；联系未果的91件，占8.64%；不满意的26件，占2.47%。总体上看，满意与基本满意的所占比例较高，达54.51%。中心城区中，静安、浦东、闸北等区的满意与基本满意的占比较高。

二、光污染管理的难点与问题

（一）国家和地方法规虽有涉及，但缺乏专门的配套管理规范

目前，国家层面的环保立法还未明确列出光污染，对于光污染的投诉处理和民事诉讼大多只能基于相邻权理论要求停止侵害和赔偿；地方法规（如部分省区市的《环保条例》）中虽提及了光污染的防范，但缺乏具体监管措施与管理办法；对于光污染的法律界定、“怎么管”未明确；违反环保条例造成光污染损害应如何处罚也没有依据。

（二）监管部门未明确，监管体系未建立

由于光污染防范制度的缺失，无法建立起权责明确的监管体系，造成政府监管缺乏依据、相关部门推诿扯皮、民众投诉无门等问题；监管体系的不完善还使政府无法从源头上控制光污染的产生。

（三）《城市夜景照明设计规范》虽有涉及光污染控制的内容，但针对光污染的定性及定量的专业技术规范仍然缺失

我国的行业技术规范和部分省区市的“装饰照明规范”中有光污染控制的相关内容，但是分布较零散，内容、数据标准也不尽相同，无法明确界定光污染。技术规范编制的主要目的在于使照明满足城市安全、交通、居民日常户外活动的要求，光污染防范仅是“点到为止”；此外，由于尚无针对光污染测量和评价的专门技术规范，光污染的日常监管也缺乏技术依据。

三、景观照明光污染防治对策研究

(一)整合现有相关法律法规，建立光污染监督管理机制

综合运用现有法律资源。严格按照《行政强制法》《环境保护法》《环境影响评价法》《野生动物保护法》，以及《上海市环境保护条例》《上海市市容环境卫生管理条例》、上海市绿化和市容管理局《关于加强本市景观灯光设施建设、维护管理的意见》等法律、法规和规章的相关规定，提高依法行政能力，规范行政执法行为，加大景观照明光污染行为综合查处力度。

建立针对光污染的监管体制包括两方面内容：一是建立监管体系，明确管理部门及其职责、各相关政府部门在光污染监管工作中的行政职能关系；二是制定监管制度，明确各方权力责任。建立光污染防范的监督管理体制是明确光污染防治的执法程序，没有完备的管理体系，相关法规也只能是一纸空文。因此，应立法明确各管理部门在光污染防治管理工作中的职能和责任，以及各部门在光污染防治工作中的关系。

（二）建立完善的光污染处理流程

  光污染投诉案件处理流程图

1．接到光污染投诉案件后，所属区（县）管理部门到现场进行勘查，核实投诉情况是否属实。

2．经现场勘查，对明显属于光污染的行为，依《上海市环境保护条例》《上海市市容环境卫生管理条例》、上海市绿化和市容管理局《关于加强本市景观灯光设施建设、维护管理的意见》移送城管执法部门立案处理。对不属于光污染的行为，以沟通、宣导为主，做好当事各方的协调工作：要求景观照明设施所有者落实管理，严格按照法律、法规、规划、技术规范要求设置景观照明设施；将处理结果回复投诉人。投诉人对反馈意见满意的，投诉处理完成；不满意的，区（县）管理部门应告知其通过民事诉讼解决。

3．对当场难以认定是否属于光污染的行为，由区（县）管理部门根据设施属性的不同，委托具备相关检测资质的机构进行检测，并出具检测报告。经检测，对属于光污染的行为，依前款规定，移送城管执法部门立案处理；对不属于光污染的行为，区（县）管理部门维持相关设施亮灯，将处理结果回复投诉人。投诉人对反馈意见满意的，投诉处理完成；不满意的，区（县）管理部门应告知其通过民事诉讼解决。

(三) 完善防范光污染的相关标准及规范

目前，《城市夜景照明设计规范》和各省区市“装饰照明技术规范”中有关光污染防范的内容较为分散，部分标准也不尽统一。因此，建议组织国内的照明行业的专业技术人员在借鉴国际照明委员会（CIE）等国内外专业机构研究成果的基础上，结合我国景观照明行业的情况，系统编制景观照明光污染防范的技术规范和标准；同时，为了光污染控制管理的需要，由管理部门组织建筑和照明等行业技术队伍编制针对各类型设施产生的光污染的测量和评价的技术指南或导则。完备的技术规范和标准是判断光污染行为是否造成侵权最直接的依据，也是管理部门规范景观照明设施设计、建设和使用的重要依据。

(四) 提高公众对光污染的认知和环保意识

政府管理部门应通过媒体、编制发放宣传手册、制作科普宣传画、有奖征文、摄影比赛等多方位的手段向群众科普光污染危害的相关知识，提高群众的的维权意识，树立绿色照明的环保意识，倡导社会各界防范光污染。

另外，政府管理部门应承担相关从业人员的培训和宣传工作，将人性化、生态化、环保化的照明理念融入到景观照明的设计和建设中，从源头防范光污染的产生。

（五）推动光污染治理相关法律的制定

目前，我国的环境立法中，无论综合性的环保基本大法《环境保护法》，还是专门单行的环境立法，如《水法》《森林法》，或者是配套的行政规章中，都没有涉及光污染的规定。在此背景下，《行政诉讼法》《民事诉讼法》等用以解决纠纷的法律法规也未涉及追究造成光污染的行政、民事责任的规定。这就意味着，在处理光污染问题时，政府管理部门缺乏依法处置的依据。而受到光污染侵害的民众在维权时，民事赔偿的要求也得不到法律的支撑。

因此，作为光污染处理的主管部门，应当大力宣传光污染的危害性，推动《环境保护法》的修改，制定防止光污染的单行法——《光污染防治法》，对光污染这一概念进行界定，规范光污染标准、防范措施，明确法律责任，等等。

（六）提高景观照明规划建设水平

由于国内对于照明设计的重视不够，专门开设照明设计专业的高校很少，因此非常缺乏具有照明设计和管理方面技能的专业人员，政府管理部门应当推动专业景观照明设计师的培训工作，构建完善的景观照明规划，建设生态化、环保型的“绿色照明”环境，从源头上控制光污染的产生。

（七） 运用多种手段推进光污染防治工作

政府可以通过形式多样的宏、微观管理措施和经济手段激励与环保有关的公共服务发展，如通过信贷优惠、政府补贴，对有利于减少光污染的投资、节能技术的推广给予经济鼓励；通过政府采购优先选择购买减少光污染的灯具、设备、产品等。

（作者：顾育新、陈玮炜分别为《进一步加强本市光污染预防和治理的对策研究》课题组正、副组长。顾育新，上海市市容景观事务中心主任；陈玮炜，上海市市容景观事务中心科长。）

（本文供图/丁文安 资料库）