发展研究:上海城市公园开放和管理模式的思考
发布时间: 2017年04月10日       来源:绿色上海       【字体:

贾 虎


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复兴公园吸引了五湖四海的游客(赵家耀/摄)


公园是供公众游览、观赏、休憩、开展户外科普、文体及健身等活动,向全社会开放,有较完善的设施及良好生态环境的城市绿地。“公共性”“开放性”是公园的基本属性。党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念,《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》(以下简称《意见》),提出我国新建住宅推广街区制,原则上不再建设封闭住宅小区;已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开;并规定城市公园原则上要免费向居民开放,强化绿地服务居民日常活动职能,使市民在居家附近能够见到绿地、亲近绿地。《意见》发布后,人们对公园开放的关注达到空前的程度。 


一、国外城市公园开放管理特征

通过对伦敦、纽约、东京等全球城市公园的研究,其公园的开放和管理模式呈现以下特征:

一是政府主导,社会参与。城市公园管理以政府部门为主导,实行归口管理,组建城市公园管理机构,一般公园也建立相应的管理组织如公园委员会。公园与周边学校、社区、社会团体合作举行展览、交流、教育、科普等活动,使公众融于其中。

二是分类管理,限时开放。公园大体分为区域公园(市、区综合公园)、专类公园(动植物园、历史名园、主题公园)、社区公园(小型公园、邻里公园),大多数城市公园为“open space”(开放空间),开放模式以24小时敞开式为主,但科研、历史、人文价值的专类公园,则夜间闭园。

三是专业养护,专职执法。公园内的绿地均通过公开招标或市场化运营手段挑选专业绿化公司进行养护,全面实现管养分开;同时,城市公园具有专职执法队伍,如纽约中央公园内配有一支具有执法权的中央公园警察队伍,监督游客游园行为,并对违反游园规则的游客处以罚款或监禁。

四是市民参管,游人自治。城市公园通过组织市民养护会、开展绿地认养计划及私人捐募等活动,让市民广泛参与到公园管理工作之中;在游客管理方面,强调自律与他律并举,游客自行组成“自治会”,实行游园行为的自我约束、自我管理与相互监督,达到社会公共资源最大限度的利用。 


二、上海城市公园开放和管理现状

截至2016年年底,上海有城市公园217座,除21座公园为无围墙的24小时开放外,其他皆为非敞开式公园。为满足游客夜间游园需求,自2011年起实行部分公园夏令延长至夜间开放,延长开放数量由最初的35座达到2016年的89座,并计划于“十三五”期间,实现全市公园常态化延长开放,比例高达80%。相关研究表明,有约1/3的游客有夜间游园需求,此类游客群体大多为离退休的老年人员。随着上海人口老龄化日趋加剧,人口导入数量不断扩大,市民对公园延长开放的需求将会持续强烈,且公园本身为公共资源的一种,不断扩大开放力度与程度,是民心所向,大势所趋。当然并不是所有公园都需要延长开放,如专类园、历史名园及古典园林等,夜间开放会对园内动植物带来不利的影响,容易对历史遗迹造成不可逆转的破坏;同时,一些照明不完备、园区存在大面积水体、密林的公园,夜间开放存在安全隐患,会给游客带来游园风险。对这类公园不适宜一刀切地全部开放。

通过多年的建设和管理,上海的城市公园开放具备了良好的基础条件。一是硬件设施日趋完善。随着上海城市公园开放力度不断加大,园内硬件设施条件日趋完善。为适应公园开放需求,提升公园景观面貌和游园安全,通过老公园改造计划,我们对全市百座公园进行改造更新,特别是为适应公园延长开放的要求,近80%的公园已针对灯光照明、道路广场、安全技防等进行专项改造。二是协同管理力度逐渐加强。公园管理作为社会管理的一部分,加强与社会团体合作,不仅有利于问题的解决,且有利于促进社会协同管理。近年来,上海许多公园通过与社区、游客志愿者合作,形成了“公园、社区、志愿者”三位一体管理以及城管、公安两部门联动的“3+2”管理模式。首先,志愿者协助公园管理。全市许多公园成立了志愿者工作站,志愿者在秩序协管、安全维护、卫生清洁及园路引导等工作中发挥着重要作用;其次,社区、街道配合公园管理。在上海21座24小时无围墙敞开式公园中,44%的公园管理有街道、社区人员的配合;最后,公安、城管等执法部门参与公园管理。75座延长开放的公园中,已有41.9%的公园采用了协同管理的模式。三是精细化管理逐步推进。精细化管理就是落实管理责任,将管理责任具体化、明确化。采取精细化管理措施可提高公园管理效率、增进管理流程的合理化和调动管理部门的能动性。近年来,上海城市公园的考评制度及巡查机制有效地推进了管理工作的精细化。2016年,上海对全市城市公园实行分类分级管理,就不同类型的公园设定不同的考核评价标准,按照“日常检查与重点工作评定相结合,专业测评与社会评价相结合”的原则,每年对各类公园进行分类分级测评。

然而,不断加大的开放力度给公园管理工作带来了新的考验:一方面,如何解决公园开放力度加大所带来的游客夜间游园安全、夜公园活动扰民、管理经费短缺的“三大”难题;另一方面,何种开放管理模式,既能体现公园的“公益性”“公共性”等基本属性,满足游客需求,创造安全、舒适的游园环境,又能结合各公园特点,实现其可持续发展,已成为公园管理急需解决的问题。 


中山公园应急呼叫系统.jpg

中山公园内的应急呼叫系统发挥了重要作用


中山公园画廊.jpg

中山公园具有开放的形态,完善的服务,人性化的管理


三、上海城市公园开放和管理的思考

上海城市公园的开放是全球城市建设的需求,也是落实“五大发展理念”开展的具体工作。我们既要做好城市公园开放的整体部署,也要做好公园开放后的管理工作,获得城市公园与城市公共空间、社会资源共享与生态空间、历史文脉保护的双重效应,使开放后的公园真正成为城市的花园和市民的乐园。

在公园开放的形式上,借鉴国内外城市公园管理经验,结合上海城市公园开放模式现状,建议时间上的延长开放与空间上的敞开开放相结合,加强对公园开放的适宜性评估,针对条件不完善、不适宜24小时敞开开放的公园,实行时间上的延长开放或正常时间开放;条件成熟、适宜开放的公园,实行 24小时敞开开放。

构建以“需求与压力”为核心的公园延长开放标准。以各类社区分布和夜间户外活动的需求差异为出发点,优先满足处于需求第一梯队的老旧社区使用要求,尽早列入开放序列;根据延长开放风险评估结果,针对风险指标项较少、条件较成熟的社区公园,建议首先开放;针对大规模的综合性公园,园内硬件条件未针对公园延长开放进行相应改造,且延长开放带来的经费成本、管理难度等压力大于社区的公园,建议在其他公园延长开放取得经验、园区环境经过针对性专项改造修整后,再实行其延长开放。夜间开放将会对园内动植物、古典园林内设施造成不利影响甚至破坏的公园(植物园、动物园、森林公园、野生动物园以及古典园林公园),不建议延长夜间开放。针对具有较大的水体面积、密林区域、曲径和假山等会造成夜间安全隐患的公园,可采取局部开放手段灵活处理。就面积和夜间游客量较大的公园,可参考游客对夜公园的不同利用方式,如快走慢跑、休憩休闲、亲子游戏及跳操演奏等的差异,并结合园区功能布局、园路布设等特点,划分夜间活动场地,并加以高效规范的引导。

针对目前公园管理存在的问题,建议在健全公园安全防控体系的基础上,继续深入推进“公园、社区、志愿者“三位一体”,以及公安、城管两部门联动的“3+2”的管理模式,日常管理由“园林式管理”向“属地化管理”“社会化管理”转型;完善与公园开放模式、协同管理机制相对应的制度规范,鼓励市民广泛参与管理,形成“政府法治、社会共治、游客自治”的管理新局面。

一是加强执法部门合作,实现公园行政执法有效化。与公安、城管等专职执法部门实行联动,加快签订协同管理协议,加强公园执法参管力度。大中型公园设置园内警务室,园内工作人员配合警务室民警做好安全防范工作;其他公园通过与公安、城管等协商,将公园作为执法部门定期执法巡逻点,针对乱扔垃圾、随地大小便、带宠物入园、破坏绿化、吸烟、赤膊、噪音活动等热点问题,开展严格的行政执法,实现公园管理劝阻权与执法权的统一。 

二是依托社区管理平台,促成公园服务管理网格化。邀请社区街道协助公园进行管理和调解工作,加快与公园所在街道及周边居委协商,签订共建协议,同时依托社区网格化管理平台,将公园管理纳入城市管理网格中,实现市区联动、资源共享。

三是规范志愿工作体系,推进志愿服务发展常态化。

四是健全安全防控体系,保障游园秩序。参考部分公园24小时开放的成功经验,建议以安全、噪音及不文明行文等热点问题为着力点,全面升级硬件设施合理设置安保人员,健全人防、技防、物防体系,创建夜间安全游园环境。此外,公园管理需管理方“立规与执纪结合”,更需游客“自律与他律并举”。在园方、执法部门及志愿者共同维持游园秩序的社会共治基础上,逐步建立“游客诚信体系”等措施,呼吁市民自觉遵守社会公德,形成“政府法治、社会共治、游客自治”的管理新局面。 

公园作为城市公共空间的重要组成部分,在五大发展理念指导下,如何加大开放程度,提升服务质量,已成为新时期上海城市公园开放和管理急需解决的问题,公园管理由“公益性”转变为“公共性”、“封闭式”转型为“开放式”为必然之趋。城市公园姓“公”,其作为社会公共空间的组成部分,一方面,应为公众服务,需以更开放的形态、更完善的服务、更人性化的管理展示给市民;另一方面,在公园的管理维护上应获得公众的配合,需广大市民及其他相关部门广泛参与、协同管理。

(作者:本文摘自《上海城市公园开放管理模式的研究》课题。课题组组长贾虎,上海市公园管理事务中心主任;副组长达良俊,华东师范大学生态与环境科学学院教授)


(本文供图/赵家耀 贾 虎)