陆月星

2017年3月9日，上海市垃圾分类联席会议召开

2017年3月，国务院办公厅转发国家发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》,方案提出，“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式，在实施生活垃圾强制分类的城市，生活垃圾回收利用率达到35%以上。”根据方案要求，上海被列为先行实施生活垃圾强制分类的城市之一。

上世纪80年代以来，上海生活垃圾分类历经多轮探索实践。在成功举办2010年上海世博会以后，2011年启动了新一轮生活垃圾分类工作。

6年多来，从100个小区试点起步，历经了18个街道扩大试点、先期覆盖文明城区（文明单位），然后整区域推进以及依托绿色账户激励机制探索分类减量“上海模式”等几个阶段，逐步形成了“规划引领、政府引导、市场运作、社会参与”的基本思路，确立了生活垃圾分类减量的整体框架和推进模式。

至2016年年底，全市生活垃圾分类覆盖500万户家庭、6000余个机关和企事业单位，其中绿色账户激励机制覆盖200万户；配置4000余辆干垃圾收集车及400余辆湿垃圾专用运输车；干垃圾“一主多点”处置能力达到2.2万吨/日；湿垃圾资源化利用能力达到2500吨/日。

上海的生活垃圾分类一波三折，既积累了一定的经验，又有许多教训值得汲取。当前最重要的是要充分认识生活垃圾分类的复杂性、艰巨性、长期性，为实施生活垃圾分类制度打好坚实的思想基础。

2017年8月14日，时光辉副市长调研垃圾分类工作

一、实施生活垃圾分类制度是一场绿色革命

《生活垃圾分类制度实施方案》将生活垃圾分类作为推进绿色发展的重要举措，要求加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。 

建立这项制度，需要实现两个方式的根本转变。

（一）生产方式的根本转变

传统的环卫作业方式是“三个一”：一个桶装、一个车运、一个坑埋。实施生活垃圾分类制度后，需要在居住区设置2～4个分类桶，需要用不同的车分别收运，需要建设不同的设施分别处理。这对环卫作业来说，是生产方式上的根本变革，尤其是对末端处置设施建设提出了更高的要求。

生活垃圾一般分四类：有害垃圾、易腐垃圾（湿垃圾）、可回收物、其他垃圾（干垃圾）。从末端处置来看，按照减量化、资源化、无害化的要求，有害垃圾一般都有单独处理渠道，可回收物也有专门资源化利用渠道，干垃圾的现行主流处置方式是焚烧发电，但湿垃圾处置难度较大。湿垃圾处置理论上有三条技术路线，即饲料化、肥料化、能源化，但实践中在技术、政策、法律等层面还有很多障碍需要突破。

（二）生活方式的根本转变

人类文明发展进程中，很多生活方式不断变革更新，但随意扔垃圾的行为习惯却根深蒂固。即便在垃圾“袋装化”“桶装化”以后，生活垃圾分类投放、定时定点投放的行为习惯依然难以养成。上海就生活垃圾分类开展了多次社会调查（问卷调查），90%以上的市民知晓垃圾分类、赞同垃圾分类，但真正自觉并且按照分类要求投放的仅占10%左右，即便在推行绿色账户激励机制的小区，这个比例也只有30%～50%，可谓知易行难。实施生活垃圾分类制度是人类现有行为习惯和生活方式的根本转变，是体现人类文明进步的标志之一，需要将生活垃圾分类的意识转化为全体市民的自觉行动。

推进上述两个方式的根本转变，本质是一场绿色革命，既要解放思想，又要付诸实践，既要打攻坚战，又要打持久战。

二、实施生活垃圾分类制度是一项系统工程

上海推行生活垃圾分类减量工作已经6年多了，实践给我们最深的体会，就是既要有革命精神，又要有科学态度，必须把其作为系统工程来抓，系统研究、系统设计、系统实施。主要抓好三个子系统建设。

（一）技术系统

要建立完善从源头到末端“分类投放、分类收运、分类处置”的全程分类系统。包括三个环节：

1.源头分类投放

生活垃圾分类投放在居住区一般是“2+2”模式，即日常每天定时定点投放干垃圾、湿垃圾，每月定时定点投放有害垃圾、可回收物。

单位一般是“3+1”模式，即一般单位分为干垃圾、可回收物、有害垃圾三种，产生餐厨垃圾的单位增加湿垃圾投放桶。

公共场所（道路、广场等）一般是“1+1”模式，即可回收物投放一个桶，不可回收物（干垃圾、湿垃圾、有害垃圾）投放一个桶。

2.中间分类收运

根据“四分法”基本分类方式，四类垃圾应由专用车辆单独收运，但目前作业方式还不规范，尤其是在居住区的最后100米驳运环节，混装混运较普遍，居民对分类的感受度较低。

3.末端分类处置

前文已提及四类垃圾处理渠道和末端处置设施，目前，上海干垃圾“一主多点”的无害化处置设施布局基本形成，湿垃圾资源化利用能力还有待提高，下一步需要重点研究如何提高“三化”特别是资源化利用水平，如何因地制宜解决湿垃圾就近、分散处理问题。

（二）政策系统

要建立完善相关法规、政策、标准体系。包括三个层面：

1.法律层面

生活垃圾强制分类必须依法推行。当前，国家层面还没有专门的法律法规。就上海而言，尽管已经做了很多基础性调研工作，但还未形成专门的地方性法规。要深入开展立法调查研究，尽快出台相应的法规，明确生活垃圾强制分类要求，依法确定公民和法人的分类法定责任及罚则，明确相关部门法定职责，固化强制分类的各项制度安排。

2.政策层面

这里是指狭义的政策，涉及经济政策、产业政策、环境政策、公共政策，如生活垃圾跨区处置环境补偿政策、湿垃圾处置补贴政策、低价值可回收物收运体系产业支持政策等。当前最急需的是要制定和完善落实生产者责任和促进资源循环利用的相关政策以及居民垃圾收费政策。

3.标准层面

要完善生活垃圾收运处置管理和运行技术规范，制定湿垃圾资源化产品利用标准。当前，生活垃圾处理难度最大的是湿垃圾集中处置，处理技术包括厌氧产沼、好氧堆肥等，但相应的技术规范、产品标准在行业内还是空白，亟待主管部门制定。

（三）社会系统

要建立完善政府引导、社会参与的推进体系，形成人人参与的社会氛围。包括三个方面：

1.社会动员

要加大生活垃圾分类的宣传力度，普及垃圾分类知识。宣传主要有三个渠道，一是通过各类媒体进行宣传动员，如报纸杂志、广播电视、网络媒体等；二是进教材入课堂，将垃圾分类和循环利用纳入中小学生课程体系，开展分类知识课堂教育；三是进小区入家庭，通过上门工作、发放宣传单、开展绿色账户积分活动等方式，让垃圾分类家喻户晓。

2.社会参与

垃圾分类没有旁观者，只有参与者。不仅要有政府管理部门、企事业单位、居民个人参与，还要有各类社会组织和更多的志愿者参与，要建立一批垃圾分类督导员及志愿者队伍，探索“社工+志愿者”等参与模式。

3.社会协同

由政府主导，搭建平台，整合各类社会资源和社会力量，协调推进生活垃圾分类工作。要鼓励社会资本参与垃圾分类，推动第三方专业化企业和社会公益组织开展垃圾分类服务。

上述三个子系统相互依赖、相互促进，只有同步推进、系统构建、统筹协调，才能形成科学、完善的生活垃圾分类制度体系。

三、实施生活垃圾分类制度是全民行动

推进实施生活垃圾分类制度，是一件非常紧迫而又艰巨的任务，也是一块城市治理亟待补齐的短板，更是一项全民参与的社会行动。

关键要形成三个社会共识。

（一）在要不要分类上形成社会共识

随着人类生产和生活方式的根本转变，由生活垃圾引起的环境问题日益凸显，垃圾随意投放、混装混运给末端处置带来沉重的压力，人们开始重视垃圾减量和资源化利用，逐步认识到垃圾分类的重要性和必要性。

今年上海人大代表进社区开展垃圾分类问卷调查，1.4万余份样本调查结果显示，94.5%的居民对全面推行生活垃圾分类制度表示认可，因此，在要不要分类上已经形成社会的高度共识。

（二）在怎样分类上形成社会共识

从上海来看，生活垃圾分类起步较早，上世纪80代就有了分类雏形，在怎样分类上也经历了多次改变。新一轮分类工作推广6年多来，四分法的分类模式逐步被社会居民接受并付诸实践。调查结果显示，42.9%的居民认为适宜的分类模式为现行的“有害垃圾、可回收物、干垃圾、湿垃圾”，24.5%的居民认可“有害垃圾、可回收物、餐厨垃圾、其他垃圾”分类模式。可见，67.4%的居民认可四分法并主张干湿分开，这也符合《生活垃圾分类制度实施方案》提出的对有害垃圾、易腐垃圾、可回收物强制分类的要求。因此，上海垃圾分类的四分法模式已基本形成社会共识。

（三）在推进分类的机制上形成社会共识

就上海而言，推进生活垃圾分类的机制主要是绿色账户积分激励，通过积分兑换鼓励居民自主分类，此举得到了居民的认可，形成了一定的规模和品牌效应，随着蚂蚁金服等知名企业的加入，绿色账户的影响力进一步扩大。调查结果显示，88.2%的居民认为绿色账户对垃圾分类有促进作用，可见，绿色账户在宣传垃圾分类、推动垃圾减量方面发挥了积极作用，已经形成了社会共识。但是光有激励机制难以持续推进，还要有相应的约束机制（包括惩戒措施），形成激励与约束相结合的推进机制。所以，今后还要在约束机制上探索实践，并取得社会认同。

上述三个共识是实施生活垃圾分类制度的思想基础，只有将分类理念应用于具体实践，才能掀起全民分类行动的社会高潮，才能真正实现生活垃圾的全程分类。

（作者：上海市绿化和市容管理局党组书记、局长）

（本文供图/张明）