周海霞
习近平总书记在2017年全国“两会”参加上海代表团审议时，提出“城市管理应该像绣花一样精细”，这一形象比喻为破解城市管理困境开出了良方，也为城市管理指明了新方向：精细化管理，“绣”出一幅干净、美丽、整洁、有序的城市画卷。“天下大事必作于细”，城市基础设施养护工作是城市管理最基础的工作，如何“绣”好城市之花，让有温度的城市不停留在概念上，第三方监管的“线”是关键。
近几年来，第三方监管这一新型管理模式，逐渐走入了政府部门的视线，越来越多的第三方监管机制引入到养护作业管理领域，为不断提高绿化市容养护质量，倒逼市场发育成熟，实现外部监督，发挥了重要作用。
一、绿化市容养护作业第三方监管基本情况
我们通常说第三方监管一般指政府通过购买服务向专业服务公司进行引智借力，由专业公司提供诸如信息平台搭建、规范化作业监管等服务和解决方案，以便于政府部门提升监管水平。目前，上海绿化市容行业养护作业第三方监管主要采取专业监管和社会监督相结合的方式。
1.绿化行业。全市 16个 区的绿化养护作业全部引入第三方监管，已实现第三方评价机制全覆盖。主要有三种方式：一是社会组织，如市园林绿化行业协会、市公园行业协会等。二是社会企业，主要是第三方调研公司。三是两种性质兼顾的第三方测评主体。监管数据主要用于各区年度绿化养护工作绩效评价依据。比如青浦区按照分级核查，绩效挂钩，对日常养护作业实行“三级”督查制度。养护管理部门负责“旬查”，每10天出具报告，并每月进行考评，对发现的问题发出作业通知单，限期整改；第三方社会机构每月对各标段绿地进行抽样检查，并出具“月报”；邀请市行业协会专家组进行“季考”，每季度对各标段绿地进行抽样考核评分。“旬查”“月报”“季考”三部分评分结果加权平均后作为季度考核结果，并作为每季度养护资金支付的主要依据，形成养护作业经费与作业质量考核相挂钩的机制。
绿化市容养护作业监管三级巡查制度
精细化管理，“绣”出一幅干净、美丽、整洁、有序的城市画卷
积极推行道路的精细化保洁
城市道路保洁水平持续提升
2.环卫行业。相较绿化行业而言，环卫行业的市场化程度还不高，因此引入第三方监管对大部分区来说，条件和时机尚不成熟。目前，静安、虹口、杨浦、松江、金山、浦东等区已先行先试，将部分区域环卫养护作业纳入第三方监管范畴。第三方组织巡查进行月度测评，测评结果以月报、年报形式反馈至作业方，并作为主要奖惩依据列入企业年度目标责任考核体系。管理部门则定期开展监管台账检查、监管质量抽查、检查数据周期性比较等，以提高测评信度和效度。
二、绿化市容养护作业第三方监管的意义和作用
随着改革开放以来市场经济的蓬勃发展，政府简政放权进程的推进，上海城市养护作业市场正在逐渐走上市场化改革的道路，绿化市容养护作业第三方监管在强化政府监管、规范市场行为方面发挥了较好的作用。
1.多层次弥补了政府监督。在未实行第三方监管时，由于管理部门人力、财力、物力不足，对例如屋顶绿化等“边角料”区域普遍缺少监管。引入第三方监管后，在一定程度上弥补了基层管理部门由于人力、物力的不足造成的监管疏漏，基本实现监管全覆盖，使监管工作更加精准有效，确保了绿化养护作业质量的平衡提升。同时，也是进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用的有效手段。
2.多角度解决了监管能力。第三方监管能为管理部门在提供成本构成、约束标准以及违规处理等方面奠定基础，形成科学合理的价格控制体系。采用项目报验制度，对于例如绿地保洁、设施维护等进行综合监管，对公共绿地和行道树整体面貌进行客观评估，做到有理有据，留痕留迹并建立了规范化管理的台账制度，避免养护单位互相扯皮，推诿卸责。如静安区认为，对绿化养护项目制度管理、财务管理提出专业意见，对养护作业委托方和受托方双方都有一定促进。黄浦区肯定了监管方提出的专业解决办法和技术措施。
3.多方位提升了养护水平。第三方监管能够跳出行业的“惯性思维”，更能够用不偏不倚、高于行业的“视角”来审视养护作业的细枝末节，能公平、客观、公正地反映养护作业的真实情况，目前采用日常巡视方式进行检查，发现问题及时通过养护微信群等方式直接向养护单位发出改正指示，提高整改效率，减少社会投诉，提高养护质量。
三、绿化市容养护作业第三方监管存在的问题
1.现行的第三方监管尚未具备“全专业”队伍。真正的养护作业市场化监管是一个全天候的、数据化的、专业化的监管模式，需要具备一定的监管队伍，以及监管理念、程序、责任、机制和手段。当前监管人员主要来自行业系统内退休职工以及社会招募人员，工作责任心和监管的专业素养还远远不能够担负起市场化监管的责任，导致市场化监管工作难上新台阶。
2.现行的第三方监管尚未实现“全过程”覆盖。目前，现行的“第三方监管”不完全是针对城市养护作业内容、定额、质量和结果的全过程监管，而主要为针对城市管理面貌表现的结果导向型测评工作。它更多的是侧重于对养护作业项目结果进行评估，手段较为单一，有点等同于一般的考核和测评，没有真正发挥它在具有市场化特点的诸如引入机制、竞争机制、退出机制中的“主导”作用。虽然上海目前有几家起步较早的第三方测评公司均属于综合性测评机构，在调查测评上有所突破，但对真正意义上的养护作业市场化作业的监管力度还是远远不够的。
3.现行的第三方监管尚未达到“全成本”核算。政府在如何提高市场化企业竞争形态中，没有有效办法进行控制与激励，还是采取最低价中标方式，没有给追求作业质量与标准的企业足够的利润空间，导致后期引入的企业或缺乏经验，或整体实力参差不齐。
4.现行的第三方监管尚未达到“全要素”监管。现有引入的监管机制，主要目的是提高养护作业市场化的质量，但是由于监管方式的单一，导致监管力度不够，监管质量较低。考核成为惟一的监管方式。如定期考核制度将考核结果进行一定范围的通报，并与考核经费挂钩，这种方式对于市场化程度不高、仍未完全实现政企分离的事业单位性质的作业单位可以奏效。但随着市场化改革不断深入，养护作业市场不断健全，市场主体逐步发育完全，单一的测评与考核的监管方式已经越来越跟不上市场化的脚步。
四、健全完善绿化市容养护作业第三方监管的建议
加快和完善上海绿化市容养护作业市场化改革，形成真正意义上的作业第三方监管机制刻不容缓。这种真正的养护作业第三方监管力量，必须是市场化的专业“审计师”、政府公共财政的投入“守业人”、作业精细化的技术“引领者”。
1.完善第三方监管的准入机制。继续加大第三方监管业务购买力度，逐步形成类型多样、层次有别、竞争有序的第三方监管市场格局和科学透明、规范有效、过程掌控的监管机制。
2.强化第三方监管的绩效评估。绿化市容养护作业市场化作业监管是政府与企业、作业与质量、经费与保障、机制与建制得以平衡协调的必不可少的参与者和监督者。因此，要加强对第三方监督评价结果的分析、比较，找出个性、共性问题，为反馈情况、督促整改提供依据。
3.健全第三方监管的制度建设。建立健全与第三方监督运行机制相配套的管理监督制度，制订第三方监督机构及其成员的准入条件或标准，规范第三方监督运行，以问题为导向，探索并建立科学有效的考核评估机制，针对第三方监督机制的考核内容和标准进行评估和论证，提高考核内容标准的合理性和科学性。
总之，我们要以提高行业养护作业水平，满足人民群众需求作为出发点和落脚点，通过若干时间的努力，建立符合市场经济规律、体现全面深化改革要求、具备上海区域特色和绿化市容行业特点的养护作业第三方监管体系，形成“统筹得当、方法科学、措施有力、效果明显”的监管模式，让城市“绣花式”管理的针脚更密。
（作者单位：上海市绿化和市容管理局研究室）
（本文由作者供图）