陆华强

餐厨垃圾处理现场

餐厨垃圾是指居民日常生活以外的食品加工、餐饮服务、团体供餐等活动中产生的食物残渣和废弃食用油脂等废弃物，它是一种城市有机固体废物。餐厨垃圾无害化处理是城市管理的重要内容之一，是各级政府提供公共服务的基本职能，让餐厨垃圾变废为宝是改善城市人居环境的必然要求。

在餐厨垃圾处理市场化的进程中，如何有效监管企业经营行为，使之及时高效处理餐厨垃圾，成为政府角色转变之后的新的课题。

政府监管城市餐厨垃圾处理的必要性

1.城市餐厨垃圾处理列入政府职能，利于统筹资源

城市餐厨垃圾处理项目属于市政公共事业范畴，具备公用性、自然垄断性、先导性等特点，餐厨垃圾处理服务于全体社会成员，与人民群众生活环境有着直接关系。因此，城市餐厨垃圾处理行业不同于一般的经济产业。

如果从资源回收利用的角度进行分析，其产出效果具体体现在两个方面，一方面，餐厨废弃物有一定的经济价值，其中含有大量的蛋白质可以作为动物饲料的原料，废弃食用油脂也可以回收利用成为生物柴油；另一方面，餐厨废弃物中也含有大量的有毒有害物质，如果不经处理直接将餐厨垃圾用来饲喂动物或者直接将废弃食用油脂回流到餐桌，将对饲喂的动物及食用这些动物肉品或油品的人群产生巨大的危害。且餐厨废弃物的不规范收集运输，还会影响环境卫生，破坏生态环境。可见餐厨废弃物的处置和资源化利用是涉及民生和生态环境的公共问题。

2.企业目标与政府目标冲突

经济效益是企业所追求的目标，而使餐厨垃圾无害化处理和资源化利用，是政府追求的目标，二者之间有不同的价值取向。

市场机制能对资源配置起基础性的作用，但市场不是万能的，市场机制在某些社会经济领域不能起作用或作用不充分，这就是市场失灵。在餐厨垃圾行业市场化改革的过程中，也出现过市场失灵现象，政府把垃圾处理工作简单委托给企业后，企业承担了本应由政府承担的责任。如果政府对企业的监管不力，一些企业在建设和运营过程中，出于节省成本的考虑，可能会采取偷工减料、超标排放等手段降低成本，这样势必影响餐厨垃圾无害化处理设施建设和运行稳定，对环境造成巨大的威胁。

上海市餐厨垃圾处理对策的建议

1.建立健全餐厨垃圾处理相关法规标准

监管是政府主要依据相关法规来规范和约束市场化的企业，己初步形成了包括法律、行政法规、规范性文件、部门规章等组成的法律政策体系。这些法律法规的发布，对提高餐厨垃圾处理技术和污染控制水平，规范行业规划和政府监管提供依据。目前，上海市已经颁布实施了一系列与垃圾处理监管相关的政策法规以及体系标准，为设施及行业监管提供了基本的技术依据。

本市出台的《上海市餐厨垃圾处理管理办法》，是上海市市容环境卫生管理条例的重要组成部分。具有以下特点：一是以市场为导向，增强标准的适用性；二是保障重点，促进行业快速、健康发展；三是自主创新，提高标准中自主创新技术含量。

目前本市针对餐厨垃圾制定的法规标准还不够完善，借鉴国际流行和广泛采用的新技术、新装备，对本市的行业发展能够起到很好的引导作用。我们应当在标准的制定过程中积极参考国际标准。

2.完善市场准入退出制度

餐厨垃圾处理必须打破行政垄断，放松管制，形成开放和公平竞争的环境。市场准入为企业制定合理的门槛，如取消企业所有制和身份的限制，简化行政审批程序，让所有的市场主体资格参与竞争，实行公开招标，提供一个公平的投资环境，以招投标形式让有竞争力的企业取得专营权。完善城市餐厨垃圾处理行业的市场运作程序和标准。根据城市餐厨垃圾处理的公益特征，严格执行特许经营招投标管理办法，规范市场行为，保障公众利益，避免恶性竞争。重点关注企业信用和成功经验，在投标过程中，价格不能是唯一的标准，以避免一些没有餐厨垃圾处理经验，没有资金实力，也没有技术优势，没有诚信的公司通过低成本战略，以牺牲质量为代价达到中标目的，不能让专业性强、经验丰富的企业因为成本压力而降低竞争力。

3.完善餐厨垃圾收运监管体系

对餐厨垃圾收运等作业车辆配置行驶记录仪及实时定位跟踪装置，实现在线监控和实时管理，加强垃圾收运燃油监控，提升垃圾收运成本控制和管理水平。市区二级绿化和市容管理部门对餐厨垃圾产生单位实施申报制度。

鉴于目前餐厨垃圾收运和处理依然存在的问题，亟待规划和建立统一、规范、可监控的收集、运输处理系统和基础设施，包括规范的餐厨垃圾和废弃食用油脂的收集(储运)容器、专业运输车辆和具有相当规模的餐厨垃圾综合处理厂等。

随着城市化进程加快，城市建成区域面积不断扩大，郊区餐厨垃圾收运逐渐向中心城区合并，这些区域也可以纳入城区收运系统。

4.完善公众参与制度

政府管理水平的提高离不开公众参与，公众参与需要有顺畅的沟通渠道。

政府有关部门需要把餐厨垃圾处理的实际情况，特别是对环境的影响情况定期公开，保障公众对餐厨垃圾收运处理过程中的知情权、知晓权和参与权。应建立公示制度，公开是最好的监督，餐厨垃圾有没有被及时有效地处理，处理过程中是否存在违规操作，是否造成环境二次污染，让公众知情并据此提出改善意见。

加大餐厨废弃物管理宣传力度，一是组织开展系列宣传活动，采取进社区、入户登门等形式，发放知识问答、指导手册等宣传材料。二是针对上海市出台的《上海市餐厨垃圾处理管理办法》召开系列宣贯讲座。三是组织学习法律法规、政策文件，带领市民实地参观餐厨垃圾处理工厂，宣传讲解“泔水猪”“地沟油”等危害。四是通过电视、网络、报刊等媒体进行宣传报道，媒体作为社会公众的特殊成员，其发挥的监督和曝光作用也应纳入公众参与的范畴，是重要的公众监督力量。

5.建立处理设施评价制度

按照相关法规和餐厨垃圾处理设施无害化等级评定等标准，对全市已建成运行的各类餐厨垃圾处理设施的运行管理状况和处理效果定期进行考核评价，将评价结果向社会公开，接受监督。对评估不合格的，追究相应经济和行政责任。

逐步建立处理运营企业诚信体系，建立黑名单制度和市场退出机制，坚决清退长期不符合规范以及不能履行特许经营合同的企业，并向社会公布。建立中长期评估制度，每隔两年运营期，政府应当组织相关部门或外聘第三方机构对项目运行情况进行综合评估，监管部门应对考核的结果进行分析，掌握企业动态参数的变化趋势，判断运营质量的变化情况，以定期全面监督特许经营情况。

静安区废弃物管理所领导在公司调研

结 论

在市场化条件下，充分发挥政府监管职能，不仅是维护市场秩序的需要，更是市场得以存在的需要。

随着市场经济体制改革不断深入，市政公用设施特别是餐厨垃圾处理特许经营项目发展迅猛，为适应行业发展的新形势和新要求，政府监管部门必须建立起一套行之有效的监管机制。餐厨垃圾收运处理运行具备自然垄断性质，不能简单地将餐厨垃圾处理工作推向市场，更不能以牺牲公众利益为代价来解决政府资金和技术缺乏等问题，而是要更加负责任地担负起政府监管责任，建立一套与时俱进与市场相适应的监管机制和制度，坚持开放市场、打破垄断、提升公共服务的原则，在强化政府监管的前提下，循序渐进，积极稳妥地推进餐厨垃圾处理行业发展，确保公众利益不受侵害，保障城市安全运行。

（作者单位：上海市静安区废弃物管理所）

（本文由作者供图）