易春生

根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》和经市政府同意由市绿化市容局、市财政局联合制定下发的《关于规范本市政府向社会力量购买市容保障服务的指导意见》，进一步明确上海市政府向社会力量购买市容保障服务的人员、资金等定额标准和规范管理，确保市容保障服务人财物的足额规范投入，提高资金使用效率，提升市容保障服务的人员素质和工作质量，特开展“关于市容保障服务定额的课题研究”。

一、研究背景

近年来，政府向社会力量购买市容保障服务已覆盖全市各区，形成了一个庞大的保障服务市场体系。创新政府向社会力量购买管理类服务定额标准体系，为政府采购编制招投标文件及报价提供主要依据成为市、区、街镇各方的共识。 

本市街镇基层社会治理体制实行6+1改革后，街镇财政投入实行预算制改革，由于政府向社会力量购买市容保障服务缺乏相应的定额标准依据，也成为街镇在编制此类年度预算时的瓶颈问题。为此，开展上海市容保障服务行业定额的研究，制定适合本市政府向社会力量购买上海市容保障服务实际的定额标准，成为本市政府向社会力量购买市容保障服务亟需解决的问题。

二、基本情况

本市从2004年实行万人就业项目成立市容协管员队伍，到由区、街镇向社会力量购买市容保障服务，市、区、街镇在相关定额管理方面都进行了大量的探索实践，有着不少可借鉴的经验和做法。

（一）市容协管员队伍的人员和经费定额

2004年，市政府实施万人就业项目，由政府出资购买失业、协保人员和农村富余劳动力的劳务，全市成立了10多支协管队伍。根据管理类和作业类的类别不同，以市政府办公厅转发当时的市人保局、市财政局和各市级相关主管部门文件的形式，制定下发了各支协管队伍的人员配置和工资定额规定。

（二）目前市容保障服务的人员配置和经费定额情况

1．人员定额

在人员定额方面主要参照以下几方面基准要素配置：

（1）参照原市容协管员队伍的定额标准配置人员。

（2）以若干家沿街单位为一个管理点位定额配置人员。

（3）以路段长度和处置事件发生率定额配置人员。

（4）以一个重点区域和处置事件发生率定额配置人员。

（5）根据有关创建活动和突击整治的需要配置机动突击人员。

在上述基准要素的基础上，根据管理难易程度、区域特点和人群密度增减人员。

2．经费定额

本市区和街道在经费定额方面差距较大，服务保障人员基本月工资都为本市职工最低工资。从调研的情况分析，经费定额和服务保障质量基本呈正比，即经费定额较高的区和街道在2017年上半年市容环境市民满意度测评中成绩较好，经费定额较低的区和街道成绩则较差。

 （三）定额监管

从抽样调查和实地走访调研的情况分析，被调查和走访调研的区和街道在定额监管方面参差不齐。

静安区制定了《静安区城市管理第三方社会力量管理办法》（试行），由区政府层面的文件下发。

长宁区相关职能部门联合建立了联席会议制度，区绿化市容局设联席会议办公室。相关定额由联席会议制定下达，街镇落实执行；区政府办公室专门转发了有关管理考核办法，区联席会议办公室对各街镇和市容保障服务公司定落实情况用信息化技术实施综合监管，并纳入考核；对购买资金的使用情况由区审计部门进行审计。

在对各区市容保障服务备案合同的抽样调查中，也有部分街镇对市容保障服务企业的定额标准作了约定。

三、存在的主要问题

（一）缺乏统一规范标准，保障服务企业良莠不齐

目前，本市各区向社会力量购买市容保障服务的购买主体多样，由于缺乏目前统一的购买管理类服务项目的定额标准，在向社会力量购买市容保障服务的招投标过程中，缺乏相对统一的程序要求和招投标文件制定依据，在人财物投入方面随意性较大，优质专业服务企业在竞争中占不了主导地位，保障服务企业良莠不齐。

本市市容保障服务企业状况调查示意图

从业人员有15276人，其中本市户籍3784人，占24.6%，外地户籍11492人，占75.4%。

购买服务主体分类图：332个服务合同中，街镇政府作为购买主体签约的有215个，占64.8%；网格中心签约36个，占10.8%；社区各职能办公室签约34个，占10.2%；区局签约24个，占7.2%；城管中队签约13个，占3.9%；市容所签约10个，占3%。

承接主体的主营业务分类图：共有162个队伍参与了332个服务合同。保安类单位有55家，占34.0%；市容类单位71家，占43.8%；保洁类、物业类单位分别有21家、18家，占13.0%、11.1%；设施养护类单位6家，占3.7%；还有9家其他综合类型的单位，占5.6%。

1.资金定额偏低，影响队伍素质提高

目前，本市政府向社会力量购买市容保障服务定额总体偏低，现有在岗人员往往只有最低工资待遇，无法引进具有相应素质的人员，高素质人员更是“招不进、留不住”，企业的各种管理考核、岗位培训和相关的企业管理工作都受到影响。

2.过度压缩人力成本，影响保障服务质量

为节约人力成本，达到资金平衡获取利润，市容保障服务企业大量使用外来劳务人员，目前全市从业人员75%以上为外来劳务人员；一些企业还随意压缩人员，增加在岗人员工作量；大多数市容保障人员上岗未进行岗前培训。

3.监管缺乏标准，资金使用效率不高

由于缺乏全市相对统一和权威的市容保障服务定额标准，也使监管缺少相应的比照标准。部分区和街镇人财物得不到精准有效的投入，保障服务质量达不到预期效果，市容保障服务购买资金投入使用效益不高。

四、兄弟城市经验借鉴

（一）注重顶层设计

广州、深圳两市，建立了综合设置的城市管理（执法）部门，并将社会力量参与城市辅助管理纳入城市综合管理体制改革顶层设计中，由城市综合管理（执法）部门统一监管。

（二）注重政府相关部门的协同监管配合

两市相关政府职能部门十分注重相互之间的协同配合，广州市公安辅警、城市综合管理辅助力量等在资金定额上实行统一标准；深圳市财政委为政府购买市容秩序辅助管理人员确定了招投标资金标的定额。

（三）注重确保辅助管理人员的体面待遇

广州市统一了全市城市综合管理辅助人员与公安辅警等管理执法辅助人员薪酬待遇；深圳市也明确市容秩序辅助管理人员扣除社保金，高于深圳市职工最低工资标准一倍以上人均收入标准。

（四）分级考核，优质优价

两市在确定人员、资金定额的基础上，通过制定严格的考核标准，按考核结果拨付资金，实行优质优价。

五、有关建议

（一）加强顶层设计，体现定额的权威性

根据市级层面主管部门的分工，由市绿化市容局牵头，会同市财政局、人社局和城管执法局，研究制定本市政府向社会力量购买市容保障服务的人员、资金定额标准，由市政府办公厅转发，或经市政府同意，由上述四个市级职能部门联合发文下发。区级层面建立综合监管机构，具体落实有关定额标准，强化监管职能。

（二）优化定额要素，体现定额科学性

适应本市市容环境分类管理的需要，根据市容保障服务购买项目和服务区域不同，以及政府购买管理类服务性质，体现优质优价，确保市容保障服务成本和必需的资金保障。 

市容保障服务定额应考虑以下要素：

1.用工和任务量定额要素

（1）综合管理保障服务用工和任务量要素

——道路综合管理保障服务（含市容环境卫生责任区保障服务需求）；

——景观区域综合管理保障服务；

——重点区域综合管理保障服务；

（2）单项管理保障服务用工和任务量要素

——市容环境卫生责任区管理保障服务

——定点固守保障服务

——实效检查保障服务

——非机动车停放管理保障服务

——“三乱”黑广告清除保障服务

（3）应急机动保障服务

2.资金定额要素

包括直接费、管理费、利润、附加费、职工辞退基金、税金等。

3.定额额度

要素要以问题为导向，要从过去重主要道路、景观区域，转为重中小道路、“五边”区域等问题集中的道路和区域，重贴近老百姓的“实事工程”。

本市某公司2017年度道路事件发生率

和人员配置比对如图1、图2。

图1道路事件发生率

市级主要道路占比9.1%

区级重点道路占比45%

中小道路占比45.9%

图2保障人员配置

市级主要道路占比18.4%

区级重点道路占比33%

中小道路占比48.6%

（三）建立健全评审考核机制，体现定额的有效性

一是落实市《指导意见》关于“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制”的有关要求，建立市容保障服务企业等级评审制度，实行优质优价。

二是强化对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等的日常监管和考核评价。

三是建立本市市容保障服务社会组织和企业的定额信用管理制度，将定额落实情况纳入信用档案，并作为等级评审和年度考核的重要依据。建立企业黑名单制度和市场退出机制，净化市容保障服务市场体系。

（作者：原上海市城市管理行政执法局执法总队调研员）

(本文由作者供图)