吴辉

联合执法系列整治行动的启动仪式现场

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。” 近几年，随着上海市城市规模的扩大、人口的增长，上海的城市管理综合执法机制需适应城市综合管理的需要。

结合新形势，现对水域市容环卫管理与城管执法面临的问题进行了梳理，并探索性地提出了七个方面的机制设计。

一、水域市容环卫管理与城管执法面临的形势

（一）上海社会主义现代化国际大都市建设发展对水域市容环卫行业发展提出更高的挑战

一方面，“十三五”期间，上海将加快科技创新中心城市建设步伐，到“十三五”期末，上海将建成“四个中心”，届时，进出上海港的船舶数量和游客流量都将明显增加，对水域环境卫生的压力也将明显增大；另一方面，随着上海城市建设发展的不断推进和人民生活质量的不断提升，市民对水域市容环境质量的要求也将不断提高，因此，本市水域市容环境卫生管理执法工作需要与时俱进，创新机制，进一步提升水域市容环境卫生管理执法能级。

（二）中央关于全面推进河长制，对提高上海的水域市容环境卫生质量提出更高层面的任务

根据《关于全面推行河长制的意见》，本市在实施河长制的基础上，提出了“全市中小河道2017年年底基本消除黑臭”的目标。尽快消除中小河道黑臭，不仅是加强生态文明建设的必然要求，还是上海建设社会主义现代化国际大都市的需要，是人民群众的期盼。

（三）加强城市精细化管理，推动民生幸福，对水域市容环境卫生监管工作提出更高的要求

2017年，黄浦江两岸45公里岸线实现公共空间贯通开放。黄浦江两岸开发，重点强调岸线功能转换，把黄浦江两岸之间的生产岸线转换为生活岸线。为此，必须加强精细化管理，进一步提高水域市容环境监管水平，增加市民群众的获得感、幸福感。

二、水域市容环卫管理与城管执法面临的问题

（一）市级层面水域城管执法的体制问题。目前市级层面的水域城管执法工作是由市城管执法局委托水管处负责，而水管处作为隶属于市绿化市容局的事业单位，能否一直履行执法职能还存在不确定性。日后，如果城管执法职能从水管处分离，市级管辖水域的城管执法工作究竟由谁承担，目前存在体制上的不确定性。

（二）水域市容环卫管理和执法边界问题

长期以来，水管处一直承担着本市水域市容环卫管理和水域城管执法工作，即执法与管理一体化的管理模式。在这种模式运行下，水域市容环卫的管理职责与水域城管执法的工作职责，没有完全区分边界。跨职能部门的职责问题，执法与管理的边界问题，市区两级河道管辖的范围问题，还需要一个明确的切割。

（三）执法剥离后全市水域市容环卫管理面临管理模式转变的问题

今后的水域市容环卫管理，脱离了原来执法和管理一体化的优势，工作的方式方法，管理模式都需要相应的调整、转变和适应。比如，在市级管辖水域，对沿岸责任区、船舶现场检查管理工作，由穿着执法服装、携带执法证件的工作人员开展调查、检查，必要时给予行政处罚，会对责任区单位、船舶产生较强的震慑力和约束力。一旦身份转变，遇到不配合检查，甚至阻扰进入管辖区域的，管理部门如何应对将成为问题。另外，两家部门职责的分工，工作内容衔接上，都将面临管理模式的转变和适应问题。

三、水域市容环卫管理与城管执法衔接机制研究

上海市第十一次党代会提出了“提高城市科学化、精细化、智能化、法治化管理水平，让城市更有序、更安全、更干净”的工作目标，我们应积极探索符合超大城市特点和规律的社会治理新路，不断创新水域市容环卫管理新机制。设计的衔接机制主要包括两个部分，即：绿化市容和城管部门之间的衔接机制设计：绿化市容与其他横向职能部门之间的衔接机制设计。

（一）信息共享机制

以政府专网为网络依托，建立跨管理、执法系统的电子政务综合处理平台，实现上下、左右之间数据信息的传递、交换，实现跨区域、跨部门、跨层级的数据共享、信息互通，提高管理决策水平和管理工作的质量、效率，这主要包括静态信息共享和动态信息共享两个方面：

1．静态信息共享。依据所有永久保存和长期保存的文书档案，在编目的基础上逐步进行档案全文书的录入，建设资料信息库、组织机构变化信息库、法律法规信息库、标准规范信息库、影像资料信息库等。

2．动态信息共享。从当前管理、城管执法工作中发生的各种动态信息按照档案规范要求建立信息库，包括重大事件动态信息库、新闻媒体报道信息库、线索（案件）移送、进展、处理、反馈信息库等。在此基础上，通过大数据分析，有效提高我们发现问题的能力，促使我们及时聚焦城市管理、行政执法的薄弱环节及工作短板，实现粗放式管理向精细化管理转型，为水域市容环卫目标的实现提供科学、准确、及时的数据支撑。

乱堆物整治

专项执法检查

市管水域的联勤联动

渔网拆除

（二）联合检查机制

水域市容环卫管理人员与水域城管执法队员根据工作计划，共同参与管理和执法过程，有效解决管理、执法力量单薄的情况，树立管理威信，提高执法工作实效。

1．日常联合检查。由水域市容环卫管理部门和水域城管执法部门，根据双方的日常工作计划和安排，协商确定下阶段联合检查的工作计划。在检查当季，双方各指派一线管理和执法队员，按计划开展联合巡查。

2．专项联合检查。针对“四重”（重大节日、重大活动、重要地区、重要来宾）工作，有计划地提前制定专项联合检查工作计划，并于“四重”期间，根据相应的保障区域，增派管理和执法队员，增援开展专项联合检查。

3．应急联合检查。水域市容环卫管理部门和水域城管执法部门，应各自配备一支应急检查队伍，一旦涉及全市水域市容环境卫生违法行为或对本市有重大影响、需要集中整治的违法行为时，双方立即组建一支应急联合检查队伍，及时对紧急事件进行联合检查和处置。

（三）线索移送机制

水域市容环卫管理部门与水域城管执法部门之间加强协作配合，依法打击违反水域市容环境卫生管理的违法行为，保证管理工作顺利开展。

1．案件线索的收集。案件线索的收集主要来源于三个方面：一是日常管理过程中发现的违法违规行为；二是市民举报、媒体曝光的案件处置过程中发现的违法违规行为；三是完成上级部门交办的工作中发现的违法违规行为。

2．案件线索的审核。对于收集来的案件线索，水域市容环卫管理部门组织人员对案件线索进行核查（书面核查或到现场核查），经核查确属违法违规行为，将案件线索移送水域城管执法部门。

3．案件线索的移送。水域市容环卫管理部门与水域城管执法部门建立案件线索移送网络平台,同时对案件线索的类别进行归类设置，并确定移送的时间要求等。

（四）处理反馈机制

水域城管执法部门将行政处罚案件的有关信息告知水域市容环卫管理部门，以便进一步加强管理，共同维护水域市容环境卫生管理秩序。

1．涉水案件的处理反馈。水域市容环卫管理部门与水域城管执法部门建立日常联系人制度，由专人负责、处理反馈中出现的各类情况。对涉水违法案件的基本情况进行定期通报，并对后续的整改复查情况进行沟通反馈。

2．线索移交的处理反馈。对于水域市容环卫管理部门通过移送的三类案件线索，水域城管执法部门建立相应的档案资料库，并交由一线执法队员开展调查取证、立案查处。查处后的结果，定期反馈水域市容环卫管理部门指定的专门科室。其中，在双方检查中发现的需要加强管理的新情况、新问题，也及时组织联系人会议进行沟通。

（五）会商协调机制

针对查处违法行为工作中对重大问题、重要事项、重点案件等存在疑议、矛盾时需要会商协调而建立的工作机制，包括三个方面：

1．日常会商。水域市容环卫管理部门与水域城管执法部门，建立定期日常工作会商机制，双方将上一季度工作情况进行互通，并就下一季度工作重点进行会商安排。

2．部门会商。水域市容环卫管理部门与水域城管执法部门在市级层面，建立重大事项会商机制，定期或者不定期进行重要信息的沟通及工作交流；研究解决预防、减少违法行为的重大问题；讨论预防、减少违法行为的方针、对策和重大措施；会商其他需要协调机制成员单位研究解决的事项。

3．上级协调。在部门会商机制的基础上，为解决市容环卫和城管执法部门之间条块分割、相互掣肘、推诿扯皮等问题，市容环卫和城管执法部门应按照“一事一协调”原则，提请上级主管部门进行协调、仲裁、解决。

（六）部门协作机制

在开展水域市容环境卫生管理工作的过程中，需与相关横向管理单位建立相应的部门协作机制。

1．日常管理协作。由水域市容环卫管理部门牵头，联合水务、海事、环保、交通、港口、水上公安、国检、农业等横向管理、执法部门，共同建立本市水域市容环境卫生管理协作平台，构建多方介入、各司其职、充分配合、及时互动的协作机制，共同推动本市水环境管理工作。

2．重大事项会商。针对水域市容环境卫生管理工作中不断出现的新情况、新问题、新要求，或日常管理过程中无法通过协作平台解决的事项，根据需要会同各相关部门召开研讨会、共商会、协调会等专题会议。

3．突发事件响应。建立突发事件响应机制，健全联合应对预案，明确事件发生时应采取的具体措施，并向相关管理部门传递信息、通报情况，请求配合，及时处理解决突发事件，避免不良影响进一步扩大。

4．城管执法协助。对于水域城管执法部门需要水域市容环卫管理部门提供相关信息资料作为证据支撑、行政处罚依据的，应及时提供准确、全面的信息资料；对于情况特殊或提供资料所需时间较长的，应事先告知，适当延长时间。同时，双方可通过召开专题会议，对相关案件的调查与处理进行研讨，从而协助城管执法部门进一步提升行政执法效能。

（七）司法衔接机制

水域市容管理部门、城管执法部门在日常管理、行政执法过程中，发现涉嫌犯罪的行为，应及时移送公安机关、检察机关等处理，以形成性质管理、行政执法和刑事司法工作合力。

1．联席会议。水域市容管理部门，城管执法部门与公安机关、检察机关等定期或不定期召开不同范围、不同层次的工作联席会议，沟通情况、统一认识，共同研究水域市容管理、城管执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难问题。

2．介入支持。水域市容管理部门、城管执法部门在开展日常管理、城管执法活动中，发现可能涉嫌犯罪的，邀请公安机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到刑事追诉的标准。对可能涉及到的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，要通知人民检察院及时介入，防止证据灭失。

3．情况通报。水域市容管理部门、城管执法部门、公安机关以及人民检察院相互通报一个时期污染水域市容环境违法犯罪活动的规律、特点和趋势，定期或不定期联合开展专题调研活动，研究制定预防和打击污染水域市容环境违法犯罪的措施，共同维护好水域市容环境面貌。

（作者：上海市市容环境卫生水上管理处副处长）

（本文供图：王璐璐）