王 辉 林海平
今年1月31日，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）在市十五届人大二次会议上获得高票通过。《条例》共十章六十五条，分为四大板块。第一章总则构成第一板块，明确了立法目的依据、生活垃圾的定义、管理原则、分类标准、政府职责以及垃圾产生者责任等内容。第二章至第六章构成第二板块，明确了生活垃圾相关规划的编制、促进源头减量的主要措施、资源化利用体系的构建以及建立分类投放、收集、运输、处置全程分类体系的要求，包括各环节的责任、相互制约监督措施。第七章、第八章构成第三板块，明确了完善社会动员体系、加强监督管理等内容。第九章、第十章构成第四板块，明确了法律责任和法规施行日期，并对三类特殊生活垃圾以及非生活垃圾的法律适用作出指引性规定。
现就《条例》的核心内容进行解读，具体可归纳为以下十个方面：
一、明确垃圾分类标准
上海是建设部2000年确定的首批垃圾分类收集试点城市。本市生活垃圾分类标准历经几次变化，到2011年确定为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾的“四分法”，并在2014年的政府规章中予以固化。在本次立法过程中，经过广泛深入调研、多轮问卷调查，最后遵循大多数意见，沿用了“四分类”标准，同时做了适度优化：一是《条例》注明湿垃圾即易腐垃圾，干垃圾即可回收物、有害垃圾、湿垃圾以外的其它垃圾。二是对可回收物、有害垃圾、湿垃圾的常见种类，化繁就简进行列举，便于识记。三是规定本市可以根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用需要等对分类标准予以细化调整。
详见《条例》第一章
二、明晰政府管理职责
当前，政府的主导推动最为关键，《条例》依托两级政府、三级管理的管理体制，确立了条块结合、以块为主的管理模式：
一是在市级层面，强调市政府要加强对本市生活垃圾管理工作的领导，建立生活垃圾管理工作综合协调机制；市绿化市容部门是本市生活垃圾管理的主管部门，具体职责包括相关规划的编制和组织实施，制定生活垃圾分类目录和收集容器的设置规范，对分类情况进行评估，推进处理设施和可回收物回收体系建设，编制处理应急预案等工作；发展改革、生态环境、房屋管理、城管执法等部门分别负责政策制定、污染防治、行业监管、行政执法等工作；住房城乡建设委等14个市相关部门各司其职，协同实施条例。
二是在区级层面，明确区政府负责所辖区域内生活垃圾管理工作，建立综合协调机制，并按照市政府确定的生活垃圾处置总量控制计划，落实生活垃圾减量和资源化利用措施，区绿化市容部门承担生活垃圾管理工作的具体组织、协调、指导和监督,区发展改革、房屋管理、生态环境、城管执法等部门做好协同配合。三是在街镇层面，规定乡镇政府、街道办事处负责日常管理工作，督促相关主体落实分类投放、分类驳运和相关的分类收集等要求。
详见《条例》第一章
三、加强规划与设施建设
生活垃圾无害化处置和资源化利用能力不足，是制约本市生活垃圾分类的主要瓶颈，为此，《条例》聚焦生活垃圾全程分类体系建设，首先对规划体系作出规定，包括管理专项规划、设施专项规划、设施年度建设计划三个层次，明确主体责任，强化规划（计划）的“落地”实施。
其次，规定了垃圾箱房等收集设施配套建设要求。明确各类建设工程应当按照标准配套建设生活垃圾收集设施，并与主体工程同步设计、同步建设、同步验收、同步使用，已有的生活垃圾收集设施不符合生活垃圾分类标准的，应当予以改造。
再者，规定可回收物回收体系建设要求。《条例》将涉及到生活垃圾中可回收物的转运、回收利用设施纳入规划体系，由市、区绿化市容部门推进可回收物“回收服务点、中转站、集散场”建设。
详见《条例》第二章
2019年3月10日，少年报社小记者参观天马焚烧厂（陈淑珉/摄）
四、积极促进源头减量
近年来，快递包装和快餐包装带来的生活垃圾增量明显。市政府最终确立了“源头减量优先、从消费领域突破”的工作思路。《条例》针对特定领域的垃圾源头减量提出了强制性的要求：
一是积极推进产品包装物、快递包装物减量工作。为促进快递包装物的减量化和循环使用，《条例》将所有在本市开展经营活动的快递企业和电子商务企业都纳入管理范围，将条例草案原有的“本市快递企业”“本市电子商务企业”表述修改为“快递企业在本市开展经营活动的”“电子商务企业在本市开展经营活动的”。
二是在农贸市场、标准化菜场推进湿垃圾就地处理。新建农贸市场、标准化菜场应当按照标准同步配置湿垃圾就地处理设施；已建成的农贸市场、标准化菜场只要湿垃圾产生量达到一定规模，就应当配置湿垃圾就地处理设施；鼓励产生湿垃圾的其他单位配置湿垃圾就地处理设施。
三是推动绿色办公、绿色消费，将减少一次性用品使用作为着力点，规定三个不得：第一，党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具，发挥党政机关、事业单位带头践行、率先示范的作用。第二，旅馆不得主动提供客房一次性日用品，旅馆行业普遍提供一次性牙刷、牙膏、香皂、浴液、拖鞋、梳子等“六小件”，这是国内旅馆业的一贯做法，现阶段尚无法完全取消，但是控制使用是可行的。对于确有需求的旅馆客户，可以向旅馆索取。这一规定或许会增加旅馆业的服务成本，但是不主动提供一次性用品符合国际大都市的通行做法，而且对于垃圾减量肯定有所帮助，也有利于引导市民养成绿色生活习惯。具体限制使用范围则由市文化旅游局制定具体目录予以明确。第三，餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供一次性筷子、调羹等餐具。餐饮外卖行业、小型餐饮场所普遍提供筷子、调羹等一次性餐具。从卫生、成本等因素考虑，完全禁用的可行性较差，但减少使用的条件是具备的，为此，规定餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供一次性筷子、调羹等餐具。餐具的具体类型由市市场监管局制定具体目录予以明确。
详见《条例》第三章
五、规范分类投放活动
分类投放是生活垃圾分类管理的关键环节，《条例》重点从三个方面对分类投放作了规定：一是强调产生生活垃圾的单位和个人是分类投放的责任主体，应当将生活垃圾分别投放至相应的收集容器。《条例》在法律责任设定时，对将有害垃圾、湿垃圾与其它垃圾混投的行为设定了处罚，未将可回收物与干垃圾分开投放的暂不设定处罚。
二是确立分类投放管理责任人制度，区分单位、居住区、公共场所的不同情况确定相应的管理责任人，并明确其权利义务。《条例》明确：单位、住宅小区和公共场所委托物业管理的，物业是分类管理责任人；自行管理的，单位、业主、管理单位就是分类管理管理责任人；农村居民点，村委会则是分类管理责任人。分类管理责任人的主要义务是三条：按照规定设置分类收集容器，分类驳运垃圾，对投放人的分类投放行为进行指导和监督。设定分类管理责任人制度，对物业来说增加了不少要求，房管部门要加强指导和督促，推进这一制度的落地。
三是规定分类收集容器设置要求。按照既体现标准化、规范化要求，又兼顾基层实践因地制宜需要的思路，对单位、居住区、公共场所收集容器的设置作出规范。《条例》并未强制规定高层建筑，是否应当“设桶”或“撤桶”，为社区居民自治预留空间。
详见《条例》第四章
六、强化分类收集、运输、处置监管
针对市民关注的垃圾分类投放后又被混装混运等问题，《条例》对分类收集、运输和处置活动从严监管，做了较为全面的规范。
一是明确生活垃圾的分类收运方式。对可回收物、有害垃圾实行定期或者预约收集、运输，湿垃圾实行每日定时收集、运输，对干垃圾实行定期收集、运输。二是严格规范收运和转运行为，明确收运单位必须使用专用车辆和船舶实行密闭运输，不得混装混运。三是规定了生活垃圾的主要处置方式。考虑到本市2020年将基本实现原生生活垃圾零填埋，因此《条例》未将填埋列为原生生活垃圾的处置方式。四是建立“不分类、不收运，不分类、不处置”的监督机制，保障全程分类效果的实现。本市2017发布的《上海市单位生活垃圾强制分类实施方案》自实施以来，在静安、崇明等区成效显著，是切实推动单位垃圾分类的有力抓手。根据《条例》规定，这项制度将通过一系列告知、劝诫、指导、公示等方式覆盖到居住区范围，倒逼居住区做好源头分类工作。市绿化市容局将制订生活垃圾“不分类、不收运”操作规程作为贯彻《条例》的配套文件，将于今年上半年出台。
详见《条例》第五章
上海首套中小学生活垃圾分类知识读本发布赠书仪式（林敬/摄）
七、加快可回收物回收体系建设
可回收物资源利用是生活垃圾资源化的重点，对于实现“垃圾减量、资源增量”具有决定性意义，而重构资源回收体系是促进资源循环利用的关键所在。为了提高可回收物的回收率，推进再生资源回收和生活垃圾分类收运体系“两网融合”，《条例》重构管理体制、整合管理资源，将可回收物“市场化体系”重构为“准公益性体系”：一是由绿化市容部门负责回收体系建设，推进可回收物“点、站、场”建设，并会同有关部门制定低价值可回收物回收扶持政策，培育回收服务市场。二是鼓励积极采用“互联网＋回收”、智能回收等方式，提高资源回收的效率和技术水准；鼓励社会资本参与收运设施建设，充分发挥市场机制的作用。三是推动部门协同，发挥合力，规定市商务、经济信息化、绿化市容部门共同对可回收物资源利用活动进行指导、协调。
详见《条例》第二、四、六章
仙霞街道虹旭小区推行垃圾分类社区田园生活模式（马保虎/供图）
八、推动资源循环利用
《条例》致力于推动生活垃圾全品种资源化，重点对以下方面作了规定：一是首次在地方性法规中明确，发展改革等部门应当统筹制定本市循环经济发展政策、对可回收物回收利用项目予以支持，推进循环经济产业园建设的表述。二是邮政部门应当指导在本市开展经营活动的快递企业建立健全多方协同的包装物回收再利用体系。三是明确政府部门应当支持在公共绿地、公益林土壤改良工作中优先使用湿垃圾资源化产品，支持符合标准的湿垃圾资源化利用产品在农业生产领域推广应用。四是规定农村地区应当就地就近对湿垃圾进行资源化利用，鼓励单位和社区将湿垃圾就地处理后用于绿化园艺。五是对干垃圾焚烧后产生的热能、炉渣等的综合利用作了规定，鼓励具备条件的企业协同处置干垃圾。
详见《条例》第六章
九、鼓励社会广泛参与
上海市委书记李强指出，要广泛发动群众，坚持以群众为主体，让每个市民都投身其中、当好主角；要建立“方便大家分、引导大家分”的垃圾分类机制，激发群众对垃圾分类的参与热情。为此，《条例》提出了一系列促进措施：构建广泛的社会动员体系，建立健全以居民区党组织、村党组织为领导核心、各方共同参与的基层治理机制，鼓励社会参与、行业参与、市场参与，将生活垃圾分类管理情况纳入文明创建活动等。在实践中，以乡镇、街道为依托，打造居民区（村）党组织、居委、业委、物业“四位一体”联动机制，引入社会第三方组织，提升源头分类实效，营造良好社会氛围。
详见《条例》第七章
十、明晰法律责任
将生活垃圾分类推进模式逐步由试点阶段的激励性为主向强制性为主转变，是提升生活垃圾分类实效的突破口，也是国务院要求建立强制分类制度的应有之义。《条例》坚持“硬约束、软引导”相结合，着重加强了“硬约束”制度，体现“环环相扣、相互监督”。对于违反源头减量、分类投放、分类收集、分类驳运、分类运输（转运）、分类处置规定的行为，按照违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度等因素，对处罚的种类和幅度作出了系统性规定。其中，分类投放行为规定是《条例》的重点内容，单位和个人必须履行分类投放义务，未履行义务应当承担法律责任。对于生活垃圾收集、运输单位和处置单位违法行为情节严重的，也设置了吊销其经营服务许可证的处罚。李强书记强调，实施《条例》要敢于较真碰硬，一把尺子量到底，开展全覆盖执法检查，以严格执法的成效保证垃圾分类的实效。在实施《条例》时，既要加强正向的宣传引导，也要敢于向不落实分类要求的违法行为“亮剑”。
详见《条例》第九章
法的生命力和权威性在于施行。党的十九大报告提出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。今年是《条例》实施的开局之年，开局至关重要，良好的开端就是成功的一半。希望全社会、各部门都积极行动起来，贯彻落实全市生活垃圾分类工作动员大会精神，以《上海市生活垃圾管理条例》实施为契机，落实市政府《贯彻〈上海市生活垃圾管理条例〉推进全程分类体系建设实施意见》，自觉践行新时尚，做到思想认识到位、宣传教育到位、责任分解到位、法规执行到位，打赢垃圾分类这场攻坚战和持久战。
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上海“一主多点”布局生活垃圾全程处置体系
图为部分焚烧厂
（作者：王辉，市绿化市容局政策法规处副处长；林海平，市人大城建环保委办公室主任）