本刊编辑部

 

丁伟在接受杂志采访（王玉华/摄）

 

2019年1月31日，在市第十五届人民代表大会第二次会议第三次全体会议上，《上海市生活垃圾管理条例》获得高票通过。自此，垃圾分类“新时尚”将正式纳入法治框架，并将于7月1日起施行。这也是上海生活垃圾分类工作推进二十多年来，推出的首部相关法律。《条例》出台后，各界给予了高度关注和积极评价。

立法者如何通过立法破局实践中的瓶颈问题，平衡各方权益，在法律层面做好顶层设计？带着这些问题，2019年2月22日，我们走进了上海市人大常委会法工委主任丁伟的办公室，和这位在法治建设战线辛勤耕耘了四十年的立法工作者面对面，围绕《上海市生活垃圾管理条例》展开了一次深入采访。

 

杂志：非常高兴您百忙之中接受我们的采访。垃圾分类涉及千家万户。请您简要介绍一下《上海市生活垃圾管理条例》出台的立意，我们的各级政府、各级领导对此都有过哪些重要指示？

丁伟：垃圾分类看似小事，其实关系着生态文明建设大局，关系着百姓生活和切身利益。从中央层面讲，2016年12月21日，习近平总书记在主持中央财经领导小组会议时强调：国家要普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理，并且要求北京、上海等城市要向国际水平看齐,率先建立生活垃圾强制分类制度，为全国做出表率。之后，2018年的11月6日，习近平在上海调研期间又提出：垃圾分类工作就是新时尚，他关注着这件事，希望上海抓实办好。上海市委、市人大、市政府高度重视垃圾分类这项工作，一直在认真落实中央的部署要求。这次立法，市人大、市政府建立了分管领导任双组长的立法调研小组，共同聚焦立法难点问题调研，期间，李强书记作出了批示“要加强顶层设计，注重方案可操作性，真正把好事办好”。应勇市长关于垃圾综合治理提出了坚持“源头减量、全程分类，末端无害化处置和资源化利用能力大幅提升”的思路。一段时期以来，我们相关的立法工作紧锣密鼓、有条不紊地展开，终于在今年的1月份，《条例》正式出台。

 

杂志：听了您的介绍，了解到这次立法的立意非常之高。一般来说，地方性法规由地方人大常委会制定，而这次的《上海市生活垃圾管理条例》是由人民代表大会制定，可见上海市委、市政府对垃圾分类工作高度重视。请您谈一下迈出立法这关键一步有哪些必要性？

丁伟：说到立法必要性，主要有四个方面：一是我们要贯彻落实好中央要求，深入学习习近平总书记考察上海时的重要讲话精神，强化全面推行生活垃圾分类的行动自觉。二是上海经济社会发展的迫切需要，现在说上海的生活垃圾半个月可堆出一座金茂大厦，垃圾的源头减量已经刻不容缓，垃圾的综合治理迫在眉睫。三是我们二十多年的探索实践有许多成效和创新，需要立法来固化，当然，存在的一些短板和瓶颈制约尚未根本解决，更需要立法去推动。四是这是一场持久战、攻坚战，需要通过立法来汇集各方智慧、凝聚社会共识，形成全社会共同推进的强大合力。

无论是常委会三次审议还是代表大会审议期间或百姓的座谈会，没有人对这一立法提出反对，实际上全社会在这一问题上已达成了共识，顺应民意，这也是夯实立法基础，推动立法进程的必要条件。

 

在《上海市生活垃圾管理条例（草案）》分组审议中，代表们各抒己见，为解决这些问题出招

 

杂志：《上海市生活垃圾管理条例》如何体现上海水平？有没有借鉴兄弟省市的好经验？

丁伟：2014年，上海市政府就出台了政府规章《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，主要聚焦在分类环节。这次立法，我们对标了国际先进水平，也研究了兄弟省市的相关法律，最后，把《条例》的适用范围涵盖了生活垃圾管理从源头减量、投放、收集、运输、处置到资源化利用的全过程，提出了上海的三个目标：实现生活垃圾减量化、资源化、无害化，建立健全生活垃圾全程分类体系，推进生活垃圾源头减量和资源循环利用。这是一个系统工程，既治标又治本，这也体现了上海的高标准、高水平。垃圾分类立法全国已有四个省市，上海不是全国最早的，却是全国首部省、直辖市人民代表大会表决通过的生活垃圾管理地方性法规。在垃圾分类标准这块，起先有一些争议，我们也注意到，每个城市都有不同的分类标准，我们兼收并蓄了兄弟省市关于分类标准的很多做法，也结合了上海的地方特点，一个是体现科学性，一个是可操作性，采取了“变通”的做法，形成了“四分法”，而且从实际出发，我们还会通过调整法律进一步完善分类标准。

 

绿色静小 环保我行——上海市静安小学启动“垃圾分类主题活动”（马保虎/供图）

杂志：《上海市生活垃圾管理条例》历经三审，集中了委员和代表们的智慧，请您谈谈立法修改的思路，“表决稿”相较前几稿而言具体涉及哪些方面的修改？

丁伟：条例草案的修改遵循的思路主要有五方面：

一是注重立法引领推动。考虑到本市生活垃圾管理工作与立法工作处于同步推进阶段，条例草案一方面在管理理念等方面与国际水平对接，另一方面根据本市实际，对一些看得准、有共识的管理要求予以固化，对一些还在探索的内容着重规定其工作目标和方向，以便为实践创新预留空间。

二是注重全过程综合治理。条例草案按照到2020年底本市生活垃圾“减量化、资源化、无害化”达到国内领先水平的目标,在建立健全全程分类体系的同时，分设促进源头减量、资源化利用专章，将管理范畴向两端有效延伸。

三是注重建立全社会责任体系。条例草案重点对全过程管理各环节主体的责任做了明确，力求建立横向到边、纵向到底，垃圾产生者、政府部门、管理责任人、收运处置单位、社会组织各司其职、各尽其责的全社会责任体系。

四是注重激励与约束并举。生活垃圾分类行为习惯的养成，不可能一蹴而就，需要多管齐下。为此，条例草案既注重发挥宣传教育的功能，坚持完善正向激励机制，又对违反管理要求的行为设定必要的处罚，引导单位和个人自觉履行生活垃圾管理义务。

五是注重体现上海特色。作为超大型城市，近年来上海在创新社会治理、加强基层建设、提高城市精细化管理水平上有许多经验，在建设智慧政府上有新的举措，在科技成果策源、科技成果应用上有不少积累。为此，条例草案对在生活垃圾管理中如何发挥本市基层社会治理、政府管理以及科技创新等优势提出相应要求。

这次立法中有些方面的争议还是比较大的，我举个例子，比如第二十一和二十二条中的“三个不得”，根据实际情况和反馈，我们修改了很多次，最后根据需要，从实际出发，规定党政机关、事业单位内部办公场所不得使用一次性杯具；旅馆不得主动提供客房一次性日用品；餐饮服务提供者和餐饮配送服务提供者不得主动提供一次性筷子。“不得主动”，从立法的定位来看，是往后退，但是我们认为科学的立法不应该走极端和绝对化，要贴合国情，对现阶段所处的环境和客观条件有个综合的考量。

实际上，代表大会之前审议过三次，围绕每次开会审议，会前会后都是广泛汲取代表的意见，针对审议的焦点，做了大量的调研，政府相关部门也做了很多的协调，《条例（草案）》上人代会审议之前，反复做了修改、不断完善。代表大会期间根据代表审议意见修改还是少的。480多个代表，提出600多条意见，我们做了一些细分，其中涉及具体修改法律条款的，大约有一百多条意见，这一百多条意见里面涉及到约40多个条款,40多个条款里我们改了约有22条。总之，在整个立法过程中，市人大常委会坚持地方立法与政府工作同步推动，既发挥了立法主导作用，推动解决难点问题，也发挥了代表深度参与立法过程的主体作用。开门立法，汇集了各方智慧。

 

杂志：《上海市生活垃圾管理条例》的出台为提升本市生活垃圾管理水平和实效提供了坚实的法律保障。我们都知道法的生命和作用在于实施，您觉得在具体实施过程中，会有哪些难点，如何克服，在操作层面您有哪些建议？

丁伟：在审议过程中，代表也提出了很多意见，大部分代表的意见都是围绕落实困难大。这个也是能够理解的，多年生活习惯的改变需要一个过程。虽然在立法的过程中我们建立了清晰、合理的责任管理体系，但是如何提升实效，有几个关键环节。第一个是务必定时定点，这样才能便于管理，也消除了很多执法当中的盲点。第二个要有专人负责，起到宣传、督促、指导的作用。定点、定时、定人很重要。后端处置的难度更大，还要有政府相应的投入。第三个是利用好基层组织，虽然《条例》中将物业作为管理责任人纳入义务范畴，但我觉得是不够的，我认为党组很重要。怎么样发挥先锋模范带头作用，基层党组织怎么发挥战斗堡垒作用，很关键。关于这点，《条例》中也构建了广泛的社会动员体系，建立健全了基层治理机制。《条例》立足于本市生活垃圾管理的实践基础，结合上海实际，提出了一些可行的制度安排，法规出台后，我觉得应该最大程度地调动全社会的共同参与，引导大家认真守法。另外，对立法的宣传也很关键，我们的宣传不能流于表面，可以有多种形式，平面媒体、立体媒体、新媒体都可以利用。针对社区和家庭，可以分发教育宣传小册子，重点宣传如何分类。

 

杂志：罗马不是一天建成的，《上海市生活垃圾分类管理条例》能够获得高票通过，凝结了表示由衷地祝贺，也请您谈谈当下的感想。

丁伟：上海积极推进垃圾分类工作，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，发挥地方立法的规范和引领作用，这是响应党中央、国务院的要求，也是为全国做出表率。《条例》是全国首部省、直辖市人民代表大会表决通过的地方性法规，它的高票通过说明大家对立法是高度认同的，98.08%的得票率，这在上海的人代会的立法史上是最高的。对这次成功，大家都感到很高兴，也是大大超出了原来我们的预期。这事实上，也从一个侧面反映了垃圾分类不是小事，实际上是一种文明意识，展示的是我们国际化大都市的形象，涉及到的是我们市民的行为规范、生态理念以及城市精细化管理的水平。这部法规从酝酿到发布，历时三年，我们多次深入调研生活垃圾综合治理的重点、难点问题，广泛听取和权衡意见，所以有比较扎实的民意基础。当然，在今后的工作中，我们对垃圾分类的标准、生活垃圾收费处理制度等问题还将不断完善。总之，这部立法意义深远，极大提升了垃圾管理的效率，这也是上海城市管理在法治化道路上迈出的坚实的一步。

杂志：为民立良法，字字皆耕耘。谢谢丁主任百忙之中抽出时间接受我们的采访，让我们了解了《条例》的立法过程、立法者的责任担当和匠心坚守。让我们看到了上海通过立法，贯彻习近平生态文明思想、践行垃圾分类新时尚的决心和信心。相信上海依法全面推行生活垃圾分类制度，一定能打赢这场垃圾分类的攻坚战。