齐玉梅 叶秋余 文盛婷 钟洁

 

《上海市生活垃圾管理条例》已于2019年7月1日正式实施，为确保上海的生活垃圾分类工作有章可循，落到实处，与该条例配套的相关文件也相继出台。本文从背景意义、重要内容和实施效果等方面分别对《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》《对不符合分类质量标准生活垃圾拒绝收运的操作规程(试行)》《上海市生活垃圾分类投放指引》进行深度解读，让读者有充分、深入和全面的了解。

 

一、定时定点提升分类质量循序渐进坚持精细管理

 

《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）第二十四条第二款规定：本市逐步推行生活垃圾定时定点分类投放制度。今年2月召开的全市万人动员大会上，李强书记指出“定时定点是关键一招”。“定时定点分类投放制度”既是本市长期实践探索的制度创新，也是《条例》确定的法定制度。5月，《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》（以下简称《导则》）出台。

 

（一）《导则》的背景和意义

《条例》将实行定时定点投放制度列入，当时就经过了周密的论证，主要基于三方面考虑：一是定时定点投放在国外有成功经验。定时定点投放有利于进一步规范分类投放行为、明确追责不参与分类的投放人。在国外已是一项成熟做法，如日本、德国等国在制定相应的垃圾分类收运政策时，都明确了各类生活垃圾的具体投放时间及要求。二是本市定时定点投放有一定基础。本市于2017年下半年在部分小区开展试点，取得了分类质量提升和投放量明显减少的成效，试点工作也从最初的质疑到最终获得居民们的高度认可。三是定时定点有利于建立即时反馈的垃圾分类投放行为监督机制。

另外，《条例》制定期间，也充分考虑了市民的接受程度和社会发展基础，对住宅小区垃圾分类定时定点提出了逐步实施的计划，当时认为：一是定时定点投放硬件配套需要时间；二是社区定时定点投放管理从制度到实践需要逐步推进。三是市民从接受到认可再到实践，养成定时定点投放习惯也是一个成长的过程。

定时定点制度在《条例》中仅明确了模式和方向，具体如何实施，基层需要更有操作性的指导。基于这些需求，上海市绿化和市容管理局于5月初制定了《上海市实施生活垃圾定时定点分类投放制度工作导则》（沪绿容〔2019〕181号）（以下简称《导则》），明确定时定点分类投放制度的涵义、具体操作流程和注意事项。

 

（二）《导则》的主要内容

《导则》按照因地制宜的原则，对定时定点投放制度的涵义、点位设置与管理、实施步骤、保障措施等内容给出了指导性意见，主要规定了如下内容：

1.定时定点分类投放制度的涵义：是指居民在约定时间和约定地点将生活垃圾分类投放于分类容器的投放方式，并由基层党组织、居（村）委会、业委会、物业企业等通过安排志愿者或是巡查人员，对垃圾投放者的分类投放行为进行指导和监督管理制度的结合。

2.定时定点投放点点位设置及管理：住宅小区可按照每300至500户居民设置一个定时定点投放点原则，具体根据小区空间条件、志愿者人数等因素合理确定投放点数量。定时定点投放点开放时长每时间段宜设置为3至4小时，并选取居民投放垃圾的高峰时间段（一般为上午及傍晚两个时间段）。开放时间段和时长可根据小区定时定点推进的实际情况，适当调整及增减。定时定点投放点设置应根据小区居民原有投放习惯及垃圾房位置，按照便民原则，合理确定点位。住宅小区公共宣传栏、主要出入口等醒目位置应公示定时定点投放点点位、投放时间及其他要求等。

3.定时定点制度实施规程：一般住宅小区实施定时定点制度的过程可分为准备期、实施期、维持期三大阶段。

准备期：居民区党组织牵头，组织居民委员会、业主委员会、物业服务企业等组织根据住宅小区实际情况，组建本小区垃圾分类（定时定点）推进工作小组。工作小组通过实地勘察、问卷调查、专业咨询等多种方式开展社区基础情况调研，掌握小区垃圾投放点设置、日均各类垃圾产生量、垃圾收运方式等现状。根据调研情况，工作小组制定小区定时定点分类投放实施方案，并做好居民意见征询工作，期间做好定时定点方案的公布性宣传、公示，并在此期间做好物业管理人员、志愿者、监督员、保洁员等具体推进人员的培训工作。

实施期：根据实施方案，相关责任部门、人员按照责任分工，落实分类设备配置、广泛宣传告知、志愿者值守指导等工作。同时，工作小组应建立每1至2周的垃圾分类工作分析评价制度，做好经验归纳、问题汇总，提出应对措施、整改建议，并做好平稳引导过渡。尤其是在定时定点制度实施初期，可根据定时定点方案意见征询期间居民对方案的意见统一程度，对于意见分歧较大的，按照不同情况，做好过渡性引导工作：原地面楼栋前或几幢楼之前设置投放点的住宅小区，在做好居民宣传承诺基础上，可以设置误时投放点，误时投放点数量比例应等于或少于定时定点点位数量；原楼层内设置投放点的住宅小区，可保留全部或部分楼层投放点，通过约定承诺等方式，引导居民分类后楼层投放，对约定期间内未分类的楼层，逐步撤桶，实施集中定时定点投放。

维持期：根据居住区定时定点制度推进成效，可逐步转变值守巡查机制，最终实现居民的自觉定时定点分类投放。建立长效机制。同时，工作小组应建立长效管理机制，定期开展自我评估，通过居民红黑榜、工作人员绩效考评等措施，巩固居民定时定点分类投放习惯，确保推进人员职责落实，定期实施后评估。

长宁区垃圾分类定时定点投放点（周红武/供图）

 

（三）《导则》的实施效果

从实施情况来看，《导则》有效保障了《条例》实施以来生活垃圾分类工作的实效，唤起了全市市民对垃圾分类的高度关注，也推进落实了《条例》实施初期志愿者的全面值守。同时，定时定点制度作为一种新型社会管理制度的推进，也引发了一些新问题：一方面，由于“定时定点”改变了几十年形成的随意投放垃圾的习惯，造成许多居民不适应；另一方面，随着分类推进力度的加大，部分社区“撤桶并点”未能按照《导则》要求的流程，对实施“定时定点”的必要性、操作性（比如点位设置与投放时间设定等）与居民沟通不够充分，造成部分居民不理解、不配合。为此，《导则》颁布后，在日常管理过程中，通过强化指导，面向全市各区和各基层及时发出工作提示，提出工作要求，提醒各区、各街镇根据实际情况，因地制宜、因需施策，充分理解《导则》有关精神，坚定定点投放，创造条件定时投放，合理设置误时投放点：一是要一小区一方案，合理确定定时定点投放点位置及开放时间，防止“一刀切”的简单粗暴的操作方式。投放点开放时间、时长及投放点位置设置应当广泛征求居民意见，并要做好宣传和解释工作。实施撤桶并点的小区，要根据小区各类垃圾产生量和居民投放时间段，在定时定点集中投放点合理配置各类容器数量，防止出现居民排队投放和垃圾桶满溢等情况。二是要合理设置误时投放点，做好定时定点推进的平稳过渡。针对部分“996”上班族过多、投放点开放时间难以协调的居住区，要合理设置误时投放点，缓解居民投放矛盾，保障垃圾入桶。此外，要通过智能化监管、加强巡查等措施，做好定时定点投放点及误时投放点管理工作，确保定时定点投放点周边环境卫生整洁及误时投放点分类投放质量。

 

二、建立不分类不收运机制倒逼强化主体责任落实

 

生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类中转、分类处置各流程环环相扣，各类垃圾末端处置工艺不同，需要保障全流程分类垃圾的纯净度。因此，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）赋予了生活垃圾收集、运输单位拒绝接收不符合分类标准生活垃圾的权利。本市自2017年以来，已开始对单位不符合分类标准的垃圾按照有关规定实施“不分类，不收运”，该举措自实施以来成效显著，是切实推动单位垃圾分类的有力抓手，应当长期坚持，同时逐步推广到居住区范围。

根据《上海市人民政府办公厅关于印发贯彻<上海市生活垃圾管理条例>推进全程分类体系建设实施意见的通知》（沪府办发〔2019〕3号）文件精神，本市应就《条例》第二十九条规定的“收集、运输单位发现所交的生活垃圾不符合分类标准的，应当要求改正；拒不改正的，可以拒绝接收，同时应当向所在地乡镇人民政府或者街道办事处报告，由乡镇人民政府或者街道办事处及时协调处理”进行细化，出台相应的制度，同时为规范收集、运输单位，按照先要求整改，拒不整改后再拒绝接收的行使该权利，在反复征求各区、街镇、环卫作业单位意见、召集专题座谈会、专家意见征求会书面征求意见的基础上，制定并发布了《对不符合分类质量标准生活垃圾拒绝收运的操作规程（试行）》（以下简称《操作规程》）。一方面，可保障后续进入处置设施的各类垃圾满足不同处理工艺的要求；另一方面可倒逼管理责任人履职尽责，规范投放人的分类投放行为。

有关《操作规程》核心内容的解读如下：

 

（一）不符合分类标准的判定

重点明确了不符合分类标准的判断标准、判断和协调方式，主要有三点：一是标准，明确可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾等不同类别垃圾中明显混有其它类别生活垃圾，或混有建筑垃圾、工业垃圾、医疗垃圾的，该类别分类垃圾即不符合分类质量标准；二是方式，对交付点生活垃圾是否达到分类标准，由收集、运输单位作业人员以现场目测方式判定；三是协调路径，生活垃圾分类投放管理责任人（以下简称“管理责任人”）对收集、运输单位认定标准或者判定结果存有异议的，除与收集、运输单位直接沟通外，可提请所在地乡镇人民政府或者街道办事处协调解决争议。

 

（二）拒绝收运具体操作规程

按照发现告知、拒绝整改、整改后恢复收运，主要分为三步：

1.告知并要求改正：不符合分类标准的，收集运输单位应当告知生活垃圾分类投放管理责任人，并要求其改正。对湿垃圾和干垃圾，在要求改正期限内均纳入干垃圾收运系统予以清运，并在《生活垃圾分类不符合标准告知单》上明确告示，同时将有关信息报送所在街镇。其中，对单位改正期限一般不超过3天；对居住区改正期限一般不超过7天。

2.拒绝收运并报告：在要求改正期限结束后，拟交付的生活垃圾仍不符合分类标准的，收集、运输单位可以对混合垃圾拒绝收运，并在交付点张贴《拒绝收运生活垃圾告知单》，明确拒绝收运的垃圾类别、起始时间，对混合垃圾进行拍照留证，同时将相关信息报告给所在街镇。

3.恢复收运：根据所在地街镇协调意见，收集、运输单位及时恢复收运。同时，管理责任人在被拒绝收运当日即采取改正措施，管理责任人可直接向收集、运输单位申请恢复收集、运输服务。

 

（三）乡镇人民政府或街道办事处指导协调要求

根据《条例》赋予乡镇人民政府或街道办事处的义务，对乡镇人民政府或街道办事处，在处理拒绝收运事项中的具体内容和要求进行了细化，明确乡镇人民政府或街道办事处：一是在收到收集、运输单位报告的不符合分类标准的单位、居住区等信息后，应通过基层社会治理等多种方式对居民、单位进行宣传、引导、劝告；二是在获知收集、运输单位报告的拒绝收运的单位、居住区等信息后，街镇应当及时组织协调处理；三是对前期改正不到位的，应督促进一步改正到位，对管理责任人拒不改正的，应移送城管执法部门处罚，并将物业服务企业信息提交市房屋管理部门纳入物业服务企业信用管理体系。

 

（四）加快推进拒绝收运流程的信息化系统建设

为方便收集、运输作业人员便捷操作拒绝收运的有关流程，《操作规程》要求：交付点信息应当纳入生活垃圾全过程管理信息系统，载明交付点（垃圾箱房、小压站等）编码、收集、运输单位、管理责任人、监管单位、生活垃圾清运频率及时间、监督投诉电话等信息。同时，逐步将混合垃圾照片，不符合分类标准的单位、居住区信息，拒绝收运的单位、居住区信息等通过信息系统实现实时传输，提高处理效率。

《操作规程》颁布后，为防止出现一刀切，采取了“先易后难、循序渐进”的推进步骤，提出“先单位后居住区”“先示范达标区域后一般区域”逐步实行拒绝收运制度，既有效推进了生活垃圾分类推进工作，也有效防止产生居住区“一人生病、全数吃药”等问题。从实际实施情况看，各区因地制宜，结合本区实际，积极推进“对不符合分类标准生活垃圾拒绝收运”的有关工作，取得了积极的效果。各类单位积极落实餐厨垃圾分类投放和存储的质量管理，居住区分类投放管理责任人在各区专业部门指导下，通过创新“破袋神器”提高分类质量管理。

全市也在加快推进信息化系统的建设和开发，逐步开发生活垃圾分类全程监控信息系统，“上海分类质量在线”APP已经投入试运行，从功能上看：该APP能够载入交付点、收集、运输单位、管理责任人、监管单位、生活垃圾清运频率及时间、收运品质、监督投诉电话等信息；收集、运输单位可通过APP填写《生活垃圾分类品质不达标告知单》《生活垃圾停止收运告知单》以及《生活垃圾暂停收运告知单》，并可直接通知相应管理部门；分类投放管理责任人可接收收集、运输单位的信息，并及时处置；居委可直接接收信息，处理并反馈；街镇人民政府或者街道办事处可接收信息，传递信息至居委或城管部门；市、区绿化市容管理部门可接收信息，传递信息至街镇人民政府或者街道办事处；城管部门可接收、处置及反馈信息。预计该APP投入使用后，将会进一步提高收运单位、管理部门、属地责任部门实施拒绝收运制度的便捷性。

 

三、指引生活垃圾分类投放 便民为民数据库导向标

 

《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称《条例》）第二十三条规定“市绿化市容部门应当会同市商务、生态环境等部门制定生活垃圾具体目录，并向社会公布”，“市绿化市容部门应当提供多种形式的便捷查询服务，指导单位和个人准确分类投放生活垃圾”；第二十六条规定“市绿化市容部门应当制定分类收集容器设置规范，并向社会公布”，2019年4月，结合《条例》立法调研成果和实施需求，制订了《上海市生活垃圾分类投放指引》（以下简称《指引》）。

 

（一）目的明确 数据翔实

《指引》主要有四方面目的：一是对生活垃圾产生者的分类投放行为进行指引和向导，规范生活垃圾分类投放行为；二是对产生频率较高或易混淆易误投的垃圾品种进行列举，为市民分类投放提供查询便利；三是根据本市单位办公经营场所、住宅小区、公共场所等特点，提出差异化的分类容器配置要求，为各类场所因地制宜配置分类容器提供参考依据；四是强调本市生活垃圾四分类容器以及对应的标志色和标识样式，体现系统设计统一性，以整齐的视觉效果营造浓厚的社会氛围。

《指引》是由《上海市生活垃圾分类目录及相关要求》（沪绿容〔2014〕179号）修订完善而成，同时结合《条例》制订期间，从各种座谈会收集到的人大代表、政协委员、市民百姓等对生活垃圾分类标准和实施的意见，在《条例》明确定义和大类列举后，一方面按照法律遵循要求，保持了本市生活垃圾分类标准涵义的一致性，另一方面多角度从市民思维方式出发，既对常见生活垃圾进行了按材质的归类和细化，又对常见生活垃圾按日常呈现的物品种类进行归类和列举，同时还对不同场所的分类容器设置要求、标识规范等进行了详细规定。可以说《指引》为垃圾分类投放者、分类投放管理者建立了详细的数据库和明确的导向标。

 

普陀区长征镇制作的垃圾分类指引标牌（宋玲玲/摄）

（二）规范指引 细化落实

《指引》共分为6章，明确了垃圾分类有关规定的适用范围、具体目录、容器设置、分类标志、投放要求和其他有关事项。

1.分类目录

分类目录重在对《条例》的分类标准和内涵作细化说明，对产生频率较高或市民投放中易混淆的垃圾品种进行列举，便于市民分类投放，同时明确各地区可根据两网融合系统的运行情况，在保障回收渠道畅通的基础上，增加可回收物的品种，制定具有本区特色的分类目录，并做好宣传告知工作。

为方便市民理解和分类投放，《指引》对具体分类目录在《条例》分类标准的规定上，重新梳理了两个索引方向：

一是根据市民调查结果，对常见的垃圾品种，按照材质、回收品种以及国家标准包装物标识、危险废物名录等相关规定进行细化说明，并列表如第20页所示。

二是根据《条例》制定期间的意见反馈，参照2018年开发的垃圾分类查询APP数据库，对市民经常性查询的物品进行了列举，其中：可回收物类，废纸张8种、废塑料14种、废玻璃5种、废织物10种，另外还有5种其他物品；有害垃圾类，废电池5种、废灯管2种、废药品4种、废溶剂5种，其他含汞用品3种、废杀虫剂2种、胶片2种；湿垃圾类，食材废料6类26种、剩饭剩菜5种、过期食品8种、瓜皮果核4类、花卉植物4类和中药药渣，干垃圾也列举了21种。

此外，《指引》还明确指出，生活垃圾的具体分类标准可根据经济社会发展水平、生活垃圾特性和处置利用需要予以调整。

2.容器设置要求

《指引》明确按照便利市民投放、便于实现生活垃圾分类实效的原则，根据统一分类标准，考虑不同场所各类生活垃圾的产生量及产生频率的差异，进行合理配置。并分别对党政机关、企事业单位、社会团体等单位的办公或生产经营场所、住宅小区和农村居民点、公共场所等地的生活区域、办公区域、活动区域、垃圾房等不同场所分类容器设置作出了明确指引。

《指引》在一般规定基础上，又因地制宜提出：对有细化分类要求的区域可根据实际情况，增设分类收集容器，如：细化可回收物分类投放品种的，增设废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属、废织物等分类收集容器；细化有害垃圾分类投放品种的，增设废电池、废灯管、废药品等分类收集容器；并明确鼓励机场、客运站、轨道交通站点，以及旅游、文化、体育、娱乐等公共场所细化设置可回收物分类收集容器。

在具体分类容器规格方面，《指引》提出根据常见生活垃圾分类收集容器规格，各类场所可根据生活垃圾产生情况和投放习惯配置，但应标识统一。生活垃圾集中存放区域的收集容器规格，应与收集运输要求匹配。

在考虑新旧交替方面，《指引》给出了过渡措施，要求逐步推进完善本市分类容器规范改造。对暂不具备“配新”条件的分类容器，允许通过张贴更新标识等方式逐步实现容器的规范统一。

3.分类标志

《指引》全面引用了已通过本市主管部门审定并在备案中的《生活垃圾分类标识标志管理规范》，并明确要求应规范设置容器区域分类容器的整体或局部应体现对应标志色，同时为方便使用，《指引》对有关分类标识标志进行原图引用。

4.投放要求

为了更好地实现四分类垃圾分出后的末端资源化利用和无害化处置，《指引》对分类投放动作也提出了相应要求：一是可回收物分类投放时，应尽量保持清洁干燥，避免污染，如废纸应保持平整，立体包装物应清空内容物，清洁后压扁投放；二是有害垃圾分类投放时，应注意轻放，如废弃药品宜连带内包装一并投放，杀虫剂等压力罐装容器应排空内容物后投放；三是湿垃圾分类投放时，应在投放前尽量沥干水分，有包装物的湿垃圾应将包装物去除后分类投放，包装物应投放到对应的干垃圾收集容器；四是干垃圾分类投放时，也应投入干垃圾收集容器，并保持周边环境整洁。

此外，《指引》还对与生活垃圾分类密切相关的大件垃圾、装修垃圾、电子废弃物等作出了指引性规定，引导市民正确投放。

总体来看，《指引》既来源于本市生活垃圾分类查询APP，也为下一步APP数据库扩充提供了明确原则。从实施情况来看，《指引》还需要在修订中，增强专业性与容错性、特殊性与普遍性的统一。如大骨头、硬贝壳、硬果壳等同时具备食源性和不易粉碎不易腐烂的物质，对于垃圾分类专业人士和爱好者来说，应当归入干垃圾，但从方便市民角度出发，考虑到目前生活垃圾强制分类还处于起步阶段，在《指引》适用监督执法时，应增强容忍度，这也为下一步《指引》修订明确了方向。

 

（作者：齐玉梅 上海市绿化和市容管理局环卫处副处长，叶秋余 上海市绿化和市容管理局环卫处，文盛婷 上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室副主任科员，钟洁 上海市废弃物管理处）