行业论坛:当前崇明东滩鸟类自然保护区滩涂水域执法存在问题和对策
发布时间: 2019年08月13日       来源:绿色上海       【字体:


沈帅 李梓榕 庚志忠 盖永华

 

崇明东滩鸟类国家级自然保护区(以下简称“保护区”)位于崇明岛最东端,处于长江口与东海形成的“T型”结合部的核心部位,总面积241.55平方公里。保护区是众多水鸟的重要中途停歇地和越冬地,共记录到各种鸟类298种。作为我国规模最大、最为典型的河口型潮汐滩涂湿地之一,保护区于2002年被列入国际重要湿地名录,在新生河口沙洲湿地保育、亚太区域迁徙鸟类保护和履行国际湿地公约方面具有十分重要的意义,是国内外鸟类学和生态学研究的热点地区之一。

保护区得天独厚的自然条件孕育了丰富的水产资源。巨大的利益诱惑使违法捕捞行为日趋疯狂。近年来,区综治办、渔政、边防以及保护区管理处等单位一直在对“三无”船舶(无船名船号、无船舶证书、无船籍港的船舶)和非法捕捞行为进行整治,但一直未能彻底解决。

 

一、存在问题及原因分析

(一)法律层面

1.保护区水域执法缺乏强有力的执法权限和有效措施。现行的法律法规对保护区管理机构的授权有限,对于违法行为人无权直接采取任何强制措施,只能采取劝说和驱赶的方式。对于擅入保护区从事影响鸟类生存环境活动的行为虽有行政处罚权力,但处罚额度是基于20多年前的社会经济水平,造成违法成本低,对违法行为人毫无震慑力。

2.管理交叉问题较严重,部门之间协同配合不够。从立法的初衷看,纵向有专业领域的执法,横向有属地单位的执法,似乎可以做到无遗漏全覆盖,但实际上,往往越是有多个单位执法管理的领域,就越容易成为执法空白点。

(二)实际操作层面

1.非法出入保护区水域的多为“三无”船舶,根据国务院对清理、取缔“三无”船舶的有关规定,公安、边防、渔政、港监、海关等部门都有权对“三无”船舶予以没收并处以行政处罚,甚至就地拆解。近年来,安徽、江苏、浙江等地都对“三无”船舶采取了高压态势,而上海管理力度相对较弱,致使大量外地“三无”船舶来上海谋取生机,使长江口成为非法捕捞的重灾区。

2.执法对象对抗性强,执法压力大。东滩所属水域位于长江口,正是鳗苗洄游必经路线,每年春季长江刀鱼最肥美的时节,大量渔船聚集此地,最多时有近千艘。巨大的经济利益,使非法捕捞者采用迂回战术,遇到执法先躲避或自行拆除网架,待执法人员离开则马上重新架设网具,而遇到强硬执法,就采取暴力对抗或以跳海自残等相威胁,给执法工作造成很大压力。

3.水上执法、滩涂上执法的特殊性及困难性。一是保护区水域边界处在东海公开水域和长江北支航道上,总长度达65公里,水域部分占保护区2/3面积,捕捞者从海上进出保护区没有任何屏障;二是保护区无权对渔船、渔具和渔获物采取强制措施,执法人员到现场,渔民就拆网、逃离,执法人员离开,又继续捕捞;三是船民流动性大,造成调查取证、处罚决定送达、执行等难度很大。

(三)保护区执法力量欠缺

1.保护区管理处目前在编21人,持执法证人员21人,其中管护执法科仅4人,执法范围主要以陆域违法行为为主。加上购买社会服务的18名野外巡护人员和2018年增加的40名特勤人员,也就80人,而野外巡护人员和特勤人员还不具备执法资格。面对保护区近160平方公里水域范围,难免力不从心。

2.缺乏水上执法必要的设施装备。由于滩涂的独特地貌,使用常规船只出海,需候着潮水才能作业,效率很低。目前保护区缺乏浅水作业的专用船只,每次水上执法都是借用汽艇或租借渔民的渔船进行,成本高效率低。


1-生态知识解说牌.jpg

生态知识解说牌

 

2-左:定置网固定缆绳切割右:渔民自行清除定置网.png

左:定置网固定缆绳切割

右:渔民自行清除定置网

 

3-执法人员对三无船只进行清理.jpg

执法人员对三无船只进行清理


二、解决对策及相关建议

(一)法律层面

1.通过立法,赋予保护区管理机构更有力的强制执法权和强制措施。目前对违法捕捞等行为仅有没收违法所得和罚款的行政处罚权,而无权对非法捕捞者所使用的渔具、渔获物、交通运输工具等进行查封、扣押或者其他强制措施。

2.理清各管理部门的管理权限,解决好部门之间的交叉管理问题。建议进一步明确各管理部门的执法权限和手段、措施等,并就各部门之间的衔接做好研究,充分用好各单位的执法资源和权限,形成合力。

(二)体制机制

建议参照外省市林业部门的普遍做法,在保护区内组建生态、林业综合执法队伍。

(三)实际操作层面

1.要求执法人员学好、领会立法本意和目的,灵活、变通地运用好各项法律法规。

2.搞好队伍建设,提升执法水平。以往执法对象主要以陆域非法和针对鸟类的违法行为为主,但近年来出现越来越多新的违法行为,比如无人机干扰、噪音等。必须建立一支与当前保护区执法要求相适应的执法队伍。

3.配备执法必需的装备和设施,加强信息化、机械化、智能化在执法中的应用,提高执法效率。

4.加强部门协作。保护区水域执法面积大、专业性强、涉及管理部门多,要主动寻找各部门工作中的契合点,发挥各自执法权限、措施、手段和优势,寻求更好的联合执法方式和途径。

5.加强宣传教育。依托东滩鸟类科普教育基地、前哨社区自然教育中心等平台和社会媒体广泛宣传,引导周边民众自觉参与自然生态保护事业;进一步加强法律法规和典型案例宣教,减少违法行为。

 

(作者:沈帅 上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理处党支部书记、主任,李梓榕 上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理处办公室主任,庚志忠 上海市崇明东滩鸟类自然保护区管理处管护执法科科长,盖永华 上海市绿化和市容管理局景观管理处主任科员)