丁勤华
城市生活是社会经济发展到一定阶段的必然产物，户外广告招牌伴随商业活动而产生，它不仅促进了城市和区域工商经济发展，同时，作为城市视觉系统构成部分，也为城市形象的有效构建以及城市品牌的有效传播提供了重要的载体。但事物的发展总有另一面，过多过滥、缺少创意设计、粗制滥造、以廉取材、无序、不规范设置的户外广告招牌，也会对城市形象产生很大的负面影响，甚至导致安全事故的发生。随着城市的发展，人们对居住环境要求的提高，城市户外广告招牌设置管理越来越受到广泛的关注和重视，保障安全，维护城市容貌，是新时期城市管理对户外广告招牌设置提出的新要求，也是落实“人民城市人民建，人民城市为人民”和城市精细化管理精神的必然趋势。
一、物极必反，问题凸显
作为中国最著名的工商业城市，上海的户外广告招牌与城市工商业活动息息相关。早在二十世纪二三十年代，霓虹灯广告招牌已经成为“夜上海”的特色之一。改革开放后，随着经济发展，上海广告招牌快速增加，到二十世纪九十年代中期，各种大型广告、形式各样的招牌如雨后春笋般涌现。回顾历史，我们应该承认，户外广告招牌在营造城市商业氛围、遮挡有碍观瞻的工地、棚户区等方面曾起到了促进经济发展、“美化城市”的作用。夜幕降临，霓虹闪烁的一处处户外广告，还有“亮化城市”的效果。但随着户外广告招牌的迅猛增多，其与城市空间环境的矛盾日益凸显。世纪之交，体量超大的屋顶广告招牌、“高炮”广告、大型侧招遍布上海城乡，五颜六色的广告招牌使这座城市面目全非。道路两旁的大量广告牌，影响了城市车辆行驶和人员行走的安全，附着在建筑物外部的大量广告，破坏了建筑的本来面目、形态，影响到市容环境，有些广告的设置还影响了居民的居住采光和通风，夜间灯光更是造成视觉污染，尤其是LED广告，不仅裹挟了楼顶、墙面，还“占领”了道路、船舶、车辆等，不断闪动的电子屏幕更让人不胜其烦，严重干扰市民生活。过多、过密、过滥的户外广告，给市民生活、城市安全、城市形象都带来了巨大的负面影响。加强户外广告招牌管理，维护城市公共空间环境秩序势在必行。
违规户外广告牌严重影响城市形象
规范广告招牌，提升街区颜值
二、建章立制，明确导向
2001年，上海出台地方法规《上海市市容环境卫生条例》，对本市户外广告招牌设置管理提出原则要求。之后，上海相继出台了《上海市户外广告设施管理办法》《上海市流动户外广告设置管理规定》两个政府规章，以及规范性文件《上海市户外招牌管理办法》，进一步细化了户外广告招牌的定义、使用范围、管理部门、设置要求等，明确户外广告招牌设置应符合相应规划、方案和技术规范，须经行政许可方可设置，为户外广告招牌规范管理奠定了基础。
2009年，上海在全国率先出台《上海市户外广告设施设置阵地规划》，根据“分区控制、统筹兼顾、分类指导、强化管理”的原则，按照定性质、定数量、定位置、定形态、定规格的“五定”要求，编制展示区、控制区户外广告设施设置实施方案，标志着上海进入规划引领户外广告有序发展的新时代。
2013年，上海出台规范性文件《上海市户外招牌设置管理办法》，更加关注城市运行安全，明确禁止利用危险房屋以及建筑物屋顶设置招牌，禁止设置危及建筑物安全的招牌，明确禁止设置损害城市容貌或者建（构）筑物形象，妨碍居民正常生活、损毁绿地等情况的招牌；强调有钢结构的招牌设置满两年后每年要进行安全检测。更加关注城市容貌，要求招牌设置与建筑物和周边环境相协调；强调城市历史风貌保护，明确要求对于在历史风貌区域及历史保护建筑设置招牌必须符合规划、文物等相关管理的规定。要求中小店铺店招设置一般“一店一招”。
2017年，上海市根据新形势城市管理新要求，颁布实施《上海市户外广告设施设置阵地规划（修编）》，在继承和完善原规划成功做法基础上，对不适应、不符合发展要求的内容作了较大修改和调整，修编的理念从昔日的“兼顾城市面貌和经济价值”，转到“重点保护城市面貌、保障城市安全运行、兼顾区域功能需要”三者上来。修编的重点更加注重公共安全，加强对交通安全、消防安全影响的控制，对广告设置位置、快速道路两侧户外广告形式、显示屏广告等进行严格控制；更加注重城市风貌，突出保护地域特色，减少户外广告设施对城市风貌的影响，即不破坏城市天际线、不破坏标识地区的空间整体性、不破坏特色区域的风貌特征、不破坏城市绿化和滨水空间、不破坏城市空间尺度、不破坏景观视廊的完整性；更加注重可操作性，进一步加大了本市屋顶广告、高立柱广告、电子显示装置广告、旗帜式广告等类型和历史文化风貌保护区、黄浦江、苏州河等重点区域户外广告设施设置控制力度。
除了管理办法和规划，近年来上海先后颁布了《上海市户外广告设置技术规范》《上海市户外招牌设置技术规范》《上海市户外流动广告设置技术规范》，印发了《户外招牌设置指南》和《户外招牌设计导则》，制订了《上海市户外广告招牌设施安全检测细则》。通过20年的不断完善，基本建立了符合上海实际、具有操作性的有关户外广告招牌规范标准体系，使户外广告招牌设置和管理有章可循、有据可依，为引导上海户外广告招牌规范设置夯实了基础。
三、坚持不懈，整治改造
2000年，为迎接2001年APEC会议在上海召开，根据《上海市人民政府办公厅转发市市容环卫局三部门关于开展户外广告和招牌设施市容整治的意见的通知》精神，上海以黄浦江核心区域两岸、南京路等为重点，拉开了新世纪户外广告招牌整治改造的序幕。2002年，实施了人民广场地区和延安高架两侧户外广告招牌整治行动。2004年，重点开展了“三高”（高层建筑、高架道路、高立柱）户外广告专项整治。
违法违规户外广告招牌整治前后对比
历史上规模最大的整治行动是“迎世博600天”户外广告招牌整治，从2008年下半年至2010年初，本市以中心城区和重要通道为重点，全市共拆除各类户外广告招牌设施3.5万余块。为巩固迎世博整治成果，2011年后，本市持续开展以两大机场主要出入道路和沪宁高速沿线、高架道路（延安、内环、南北）沿线为重点的违法户外广告整治，至2016年初，累计拆除违法违规广告招牌2800余块；拆除临时违规广告2万多处。2016年7月，上海市人民政府办公厅转发《市绿化市容局等七部门关于开展本市违法户外广告设施专项整治工作实施意见的通知》，再次在全市范围内开展违法户外广告专项整治行动，截至2020年6月底，全市共拆除违法户外广告设施10507块。
2018年8月12日，南京东路发生招牌坠落安全事故，上海组织开展了对存在安全隐患和违法违规设置的各类户外招牌设施专项整治，截至2020年6月底，共拆除屋顶招牌、大型侧招以及其他存在安全隐患和违规设置的招牌设施共5万余块，加固1万余块。
一手抓整治，一手抓改造。在开展户外广告招牌这一特殊“拆违”的同时，上海贯彻落实城市管理精细化的要求，以规划指引，组织城市规划、建筑设计、景观艺术等多领域专家，综合考虑城市、街区、道路的自然环境、建筑特色、商业业态、文化传承等因素，开展户外广告、招牌设置方案的编制，结合美丽街区建设，引导户外广告招牌规范设置。
二十年来，上海持之以恒、坚持不懈推进违法违规户外广告招牌整治，通过这样一种特殊的“拆违”行动，清除了野蛮生长在城市空间的一个个“毒瘤”，基本解决了过多、过滥户外广告招牌设施对城市面貌产生的巨大负面影响，净化了城市空间，城市轮廓线日渐清晰，城市风貌得到有效保护，城市空间面貌发生显著变化，举目望去，这座城市让人视线清爽，心情舒畅。
（作者：上海市绿化和市容管理局景观管理处处长、二级巡视员）
（本文由作者供图）