文/缪钧
2022年陡遇疫情再起、全城静默的艰难时期，各项工作面临前所未有的困难和挑战，在各级党委和政府的坚强领导下，我们迎难而上，法治建设和景观管理工作取得显著成效：一是市容环卫的“基本法”——《上海市市容环境卫生管理条例》时隔20年得以“大修”，赋予了新时代的新制度、新机制、新要求；二是户外设施治违保安提质，市级督办拆除违法违规设置和存有安全隐患的户外广告、招牌设施近4000块，全面实施防汛防台安全告知和检查，全市未发生坠落、倒伏重大伤亡事故，户外广告设施设置规划及景观照明、户外广告、户外招牌三个技术规范修编、修订完成；三是“一江一河两高架”景观照明优化提升改造取得成效，配合苏州河沿线贯通和水上游览开启，再增华政段、四行仓库等夜景网红点。
2023年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，也是“十四五”规划实施的中间接力年，历经三年尤其是2022年疫情冲击和国际形势大变化，促经济、谋发展，稳就业、重民生，守秩序、保安全至关重要,刻不容缓。党的二十大和最近召开的中央经济工作会议为我们的工作指明了方向。
2022年7月22日，二级巡视员缪钧同志赴闵行调研景观管理工作（金路/供图）
党的二十大报告尤其对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”作了专章阐述，提出加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰、碳中和。这是党中央立足全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴作出的重大战略部署，具有十分重要的意义，更是对绿化市容工作具有战略和现实的指导意义。
不久前召开的中央经济工作会议提出，坚持发展是第一要务，发展必须是高质量发展，坚定不移贯彻新发展理念，坚持实事求是、尊重规律、系统观念、底线思维，把实践作为检验各项政策和工作成效的标准，坚持推动经济发展在法治轨道上运行，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境。这对2023年的绿化市容工作尤其是法治建设和景观管理工作具有现实的指导意义。
我们要坚决贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议以及市委全会的部署要求，把学习贯彻精神融入到具体工作中去。
一、增强依法行政观念，深化法治保障监督
法治建设历经多年，基本要求已深入人心，但实际工作中比较多强调的是“有法可依”，而一旦立法完成，就会出现选择性管理、选择性执法，一些法律规范成为“僵尸”法条。这次《上海市市容环境卫生管理条例》修订中，就发现有几条是20年零适用，没有任何管理和执法的实践，同样情况在其他规章的实施中也有发生。有法不依、随心所欲，在景观管理中表现为，如户外广告的设施设置许可不按规定的设置期限核准，人为搞短期化审批，造成企业频繁报批，疲于奔波，稍有疏忽就变“违法”。
法治是最好的营商环境，它给人以信赖保护和稳定的预期，也是最好的监督。2023年法治建设要围绕“法治工作全局化、全局工作法治化”的原则，着重开展三方面工作：
（一）加快推进立法和立法调研评估
要围绕法治体系完善，加快《上海市野生动物保护条例》制定和《上海市森林管理规定》《上海市户外广告设施管理办法》《上海市户外招牌设置管理办法》的修订、修正，深化开展湿地保护、公园管理、古树名木和后续资源管理等地方性法规的制修订以及自然保护区管理、流动户外广告设置管理、环城绿带管理、建筑垃圾处理管理等政府规章制度修订的调研，加快《上海市餐厨垃圾处理管理办法》的立法后评估工作，为生态资源保护和市容环境卫生管理提供强有力的法治保障。
（二）全面开展《上海市市容环境卫生管理条例》实施情况监督检查
2023年是全面实施新条例的第一年，我们要主动检查、重点检查市容景观和环境卫生各相关条线配套的机制保障和制度规范落实情况，以及新条例条款的管理应用实践和管执衔接联动情况，努力使新条例得到有力、有效实施，着力推进依法行政、全民守法。景观管理在新条例实施中，要引导区局和街镇逐步改变户外设施安全监管和违设拆除中的两种状况，即“以监管抽测代替设置主体法定自测”“以助拆代替自拆”。这两种状况逐渐淡漠了设置者的主体责任，消减了违设者的违法成本，且没有信用上的“污点记录”，财政负担也日显沉重，有的拆一个就要几万甚至十几万元。据统计，近三年全市各级财政出资助拆费用达3亿元，甚至不少大型企业也借此躺平耍赖，这也是多年来我们年年整治督办拆除数千件，年年依然不断冒出数千件的根本原因之一。在户外设施安全检测上，据向检测机构了解，他们的业务量平均85%为政府委托，企业委托检测的仅占15%，主体比重严重倒挂。新条例已对可能影响公共安全而纳入许可的户外设施，明确了设置人按规定进行安全检测的法定义务，并设定了未依规检测的法律责任。我们一定要逐步扭转这两种态势，首先从大中型单位入手，强化带头履行和承担主体责任、法律责任的法治意识。
（三）依法理顺特定地区的景观管理事权
多年以来，机场地区、虹桥国际中央商务区等特定地区的行政管理历经市人大常委会、市政府的专项立法，管理体制几经变化调整，对各级管理事权有了进一步明确，但我们有的尚未据此调整规划权、审批权和日常监管职责，景观管理出现管理主体、委托关系不适格的现象，所在区落实监管存在障碍。2023年我们将依据相关条例、规章和法定管理事权分工，积极参与协调相关各方，明确法定适格的管理主体，建立落实相关工作机制，密切各方协作，共同有效强化、优化特定地区的景观管理。
二、坚持绿色发展理念，加强景观管理实践
要深刻认识绿色低碳发展是新发展理念的重要组成部分，是国际潮流所向、大势所趋，也是绿化市容工作的聚焦点。作为生态资源本体的“绿色”，我们不仅要护绿，更要扩绿，让绿色成为上海生态之城的基体、人民城市最动人的底色；作为建设管理方式的“绿色”，景观管理要重点围绕贯彻实施新修订的《上海市环境保护条例》，履行法定职责，着手加强对景观照明和光源性户外广告、招牌的光污染防治。一是在景观照明规划和建设中，要秉持节能减碳的环保理念，根据规划并结合实际确定景观照明的建设区域、规模、体量、能耗和灯照光亮，适量、适亮，不搞“摊大饼”，努力建精品，切忌无谓攀高、浪费资源、污染环境、影响他人。2023年“一江一河两高架”景观照明品质还要提升，重点是全面完成重要商圈景观照明提升改造。二是要普及推广LED等节能灯具，加快更替高能耗灯具，鼓励使用太阳能等环保节能的新能源。“十三五”规划中我们就提出了景观照明LED灯具使用率达到90%的目标，但2022年底，“十四五”近半，全市平均为88%，仍有7个区未达标，还有3个区（其中包括1个中心核心城区）尚未达到70%。三是要严格依照技术规范和实际影响，加强对景观照明和光源性户外广告、招牌的巡检，要从最显眼、最刺眼的入手，重点是电子显示屏和户外招牌中刺眼的LED高亮度发光字符，发现光照超标的及时要求调整或依法依规作出处理。
三、正确把握若干关系，优化完善景观管理
景观管理涉及市场主体、市民生活，也与公共安全、绿色低碳和意识形态相关联，必须应时而变、顺势而为、谋势而动、与时俱进。当前，在景观管理工作中要把握好几个关系：
一是管控与需求的关系。广告是商品服务信息的传播，招牌是门店交易服务的招徕，各有需求。户外设施涉及公共空间的占用或侵入，从户外空间资源的保护、城市市容环境的维护和社会容忍的程度，对户外广告通过设置规划及其实施方案或技术规范加以区域布点和数量、体量上的管控，是完全必要的，是一种利益再平衡。最近，《上海市户外广告设施设置规划》修编已通过市政府专题审议，将会随着“三区”调整释放出一些空间，并对管控通则作出微调，以适度响应当前形势下经济的发展和社会的需求。各区在2023年编制新一轮实施方案时必须清晰把握两点：第一，规划和实施方案是空间资源的分配，规划就是量的管控引导和质的提升要求，需求需要适度满足，但不是所有的需求都必须满足，需求应服从总规和技术规范，与区域定位和总体环境相协调，要规范有序设置；第二，匹配区位功能，有增有减，不定减量，但要控量，支持创新提质，要优质保值设置。
二是许可与备案的关系。这次《上海市市容环境卫生管理条例》修订后确立了户外设施许可+备案的分类分级管理制度。鉴于户外广告都有实施方案加以“五定”，报批时理论上尚未设置，因此许可只是形式审查，还得批后现场复核监管，从长远趋势来看，以及从北京市2021年的立法规定来看，规划预置管理和技术规范明确前提下的户外设施设置，无需许可只需备案即可，而备案也不再是审批式备案，只是知悉提醒。因此，无论是许可还是备案，真正的工作重心还是应该放在事中事后的现场监管上，而不是坐等上门报批、备案。户外设施，尤其是面广量大的招牌，一定要发挥街镇网格化管理机制作用，做实做强，这是落实属地管理、现场监管、管执联动的“王道”，也是安全监管责任传导的需要和必然，市局、区局都要加强对街镇的指导督促。
三是循规与创新的关系。景观管理相关的设置规划、技术规范、设置导则虽不断修订完善，但面对媒介介质、数显技术、材料工艺的迭代发展和创意灵动的天性，总是相对滞后。上海作为一个创新之城，在确保安全、环保、协调的前提下，还是要拥抱新媒体、新技术、新创意。这次在《上海市市容环境卫生管理条例》修订中，特地增列了“新型户外广告设施”的条款，体现了支持创新的态度。我们在接下来户外广告总规修编后的新一轮实施方案制定和新改建项目的单项方案编制审核中，都要有条件地支持创新，通过创新提质，打造上海的亮点地标。
四是管理与执法的关系。管执分离给管理带来极大的困难和挑战，没有执法的支撑和保障，管理就有可能失去权威，成为无效的劳动。据统计，2021年和2022年，景观条线分别有3个区局和6个区局全年违法线索零移送；城管执法部门分别办理罚款处罚案件254件和190件，案均罚款分别为2416元和2689元，分别有7个和5个区城管执法局全年罚款处罚案件在5件（含）以下，其中分别有2个和1个区城管执法局全年只罚款处罚了1件案件。由此可见，我们的管执衔接是不通畅的，景观管理的执法力度是不够的。我们有的区局说城管执法部门不让移送，所以就不移了。我们体谅城管综合执法面临的繁杂工作量和执法难度，但工作的分工又要求我们犹如在篮球场上，不能超时持球，否则就是三秒违例。市容环卫和城管执法的关系与其他部门还有所不同，其他部门还能先依法独立作出“责令改正”的决定，拒不改正的移送城管执法部门进入一般处罚程序，市容环卫领域的“责令改正”地方性法规和规章均明确由城管执法部门先行实施，如果不移送，法定的“责令改正”就无从作出，进一步的处罚更无法启动，因此必须移请城管执法部门及时先予“责令改正”，这点请区局要协调好城管执法部门，必要时请区领导帮助协调。作为有温度的管理配合有温度的执法，我们不能只是简单发现一送了事，而是应当宣传教育防范在先，要利用各种方式、途径，包括联合巡检，加强对相关主体的法规宣传、预警告知和应询指导，同时发现问题后还要点拨合法之道，帮助相关主体解决实际需求。对于一些拒不改正但安全风险并不突出的，我们可不急于“助拆”，协调城管执法部门先进入法定处罚程序并要求自拆，拒不执行的将留下“案底”和信用记录，甚至成为被司法限权的“老赖”，以增加其违法成本，并以儆效尤。
2023年仍将是面临诸多矛盾和困难的一年，我们要在维护法治秩序的前提下，稳字当头、稳中求进，支持促进高质量发展；人民至上、生命至上，加强户外设施安全保障；提升品质、美化景观，不断满足人民群众对美好生活的追求；严格管理、温情服务，路障之外设路标引导合规之路；共克时艰、齐心协力，为重振经济、加速发展，建设美丽上海作出贡献。
作者：上海市绿化和市容管理局二级巡视员