文/徐志平
“十三五”以来，上海市加速推进林业建设，全面开展规划造林、规模造林、规范造林，2022年末森林覆盖率已达18.51%。在促增量、控减量的同时，面向高质量发展目标，上海林业部门坚持“绿水青山”与“人民城市”理念相结合，积极推动林地质量提升，通过完善日常养护、推进森林抚育、试点林下经济等途径，探索森林可持续经营方案，秉持生态成果市民共享的初心，布局开放休闲林地建设，为城市增加“可穿行的绿洲”。
截至2022年底，上海已建成8座千亩以上景观游憩型开放休闲林地和50余座服务地区市民的健身休憩型开放休闲林地，增加了林地在城市生活中的参与度和感受度，更好地满足了市民对绿色生态空间的需求，获得显著成效。
一、上海开放休闲林地的建设背景
开放休闲林地是对习近平生态文明思想的生动实践。习近平总书记一直强调“绿水青山就是金山银山”“良好生态环境是最普惠的民生福祉”，并在视察杨浦滨江公共生态空间时发表“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要指示，明确了要坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境。这也是开放休闲林地规划建设的根本遵循。
开放休闲林地也是上海建设公园城市、森林城市的重要路径。上海2035总体规划明确建设“一座令人向往的生态之城”的总体目标，并以公园城市、森林城市、湿地城市为抓手落实行动计划。上海市第十二次党代会强调要进一步优化“一江一河一带”生态空间布局，实施“千座公园”计划，强调要推进“森林入城”，建成一批标志性特色片林、景观林带、休闲林地，打造更多慢行游憩空间。而开放休闲林地的建设正是落实生态空间发展规划的关键行动，是未来森林公园和乡村公园建设的本底空间。
金山区张堰镇百家村开放休闲林地（李玉秀/供图）
同时，林长制的推行为开放休闲林地构建了必要的管理基础。全面推行林长制，是党中央就加强林草资源管理保护作出的一项重大决策部署和制度创新。2021年印发的《上海市关于全面推行林长制实施意见》，经过1年的探索实践，创新形成了适应超大型城市生态发展需要的都市生态空间“大林长制”模式，旨在实现生态资源统筹管理、生态空间责任到人，是开放休闲林地建设、管理和维护的全过程保障。
二、主要问题与面临挑战
（一）现有管理体系难以匹配新任务和新目标
从现有林地到开放休闲林地涉及管理层面多个维度的巨大变化。开放休闲林地意味着在空间上从封闭变为开放，在管理对象上从单纯林木管护变为增加人为活动管理，在建设项目上从规模化植树造林变为补充精细化景观设计，在设施配置上从服务日常巡林养护变为服务居民休闲游憩需求，特别是在公众认知中，从与日常生活没有直接关联的森林变为具备休憩功能的公共开放生态空间。
由此带来的管理挑战也逐渐超出林业管理部门既有职责权限。空间的打开和人为活动的增加对巡护管理人员的职责提出更高要求，但当前不仅缺乏相应管理条例，也无法通过现有途径覆盖额外的管理成本；精细化的景观建设一般涉及林下地被和“四化”树种补植，相应养护标准尚未成型，长期维护成本也难以通过现有养护实现；更核心的问题是管理主体尚不清晰，责任难以落实，存在潜在风险与盲点。总而言之，开放休闲林地作为介于林地和公园之间的新型公共开放空间形式，尚未明确与新任务相适配的管理体系。
（二）现有功能服务难以满足市民多元化需求
上海地处华东平原，地势低平，自然资源基础薄弱，当前林地品质参差不齐，多为行列式栽植的人工纯林，以香樟、水杉等常见树种为主，景观单一，缺少地形和水体等景观要素。虽然通过间伐、补植“四化”树种、增加景观性地被等途径，可以一定程度上丰富景观层次和季相变化，但考虑到成本和林地保护要求，难以从根本上改变单一的景观模式。
开放休闲林地首先要保证林地属性，因此对道路设施等人造物有着严格限制。《上海市开放休闲林地建设导则》明确,内部道路宽度不得超过3米；休闲廊架（亭）及周边配套活动场地占地面积在50平方米以内；休憩驿站总面积在100平方米以内，含公厕面积50平方米以内等。尽管这样的标准已是林地保护相关规定所能允许的上限，但也仅能满足基本的管理服务、休憩活动功能，尚不足以承载居民对森林游憩空间的场景预设，也不具备开展规模化科普、自然教育等公共活动的条件。
（三）现有综合效益难以助力区域发展建设
开放休闲林地建设资金来源较为单一，政策支撑力度不足，也缺少长期维护性保障。当前千亩以上景观游憩型开放休闲林地由市级财政补贴，健身休憩型开放休闲林地多结合年度重点抚育项目开展，由生态补偿资金列支，不足部分由区级财政补贴。根据《上海市“十四五”开放休闲林地专项规划》，各区将在五年内分别建设10-50处开放休闲林地。在现有模式下，投入的力度和可持续性都存在困难。
此外，开放休闲林地的生态价值、社会价值、经济价值不足，也未能有效融入地区整体发展规划。目前规划的250余处项目中，涉及乡村振兴示范村或美丽乡村的不足40个；林地周边缺少餐饮等配套建设，不能形成区域吸引力，实际服务对象局限于周边村民群体。多数开放休闲林地与所属村镇建设规划之间缺少有机整合，对远景发展思考不足。
张堰镇打造季相变化丰富的多功能生态森林（黄蓉/供图）
三、当前机遇与发展对策
（一）用好林长制
充分利用上海全面深化林长制的契机，厘清属地责任，梳理开放休闲林地建设、管理、养护现行机制与潜在问题，结合林长制公示牌以及信息化平台建设工作，落实责任到人，实现分类分级分层管理。发挥林长制优势，进一步统筹生态空间管理、推动部门合力，促进开放休闲林地与周边区域协同发展，与乡村振兴示范村、美丽乡村、森林乡村建设有机结合，充分发挥政策牵引作用，构建生产-生活-生态“三生”统筹范本，提高开放休闲林地的可持续性。
（二）发挥创新性
创新建设思路，提升设计水平，结合“乡村规划师”等人才资源，挖掘地方特色，在既有规定内通过升级景观语言、创新设计手法与营建方式，凸显独特性，增加游憩吸引力。创新服务思路，适度提升休闲功能，基于实地调查研究，满足群众基本游憩需求。适当引入社会化服务，补充周边配套设施，构建满足“周末游”“一日游”等场景的全链条服务体系，保障游憩舒适度。创新管理思路，更新完善标准规范，研究制定并出台一批适配开放休闲林地实际需求的建设、管理、养护等标准和评价指标体系，落实配套政策，完善管理体系、提高管理能力。
（三）提高参与度
全方位、多角度提升社会多元主体参与，实现对城市森林共同意识的再塑造。通过大众科普宣传、青少年自然教育等活动，提高不同年龄阶段市民的爱林护林责任感；通过专业科学讲座、特定技能培训等方式，培养一批“社会林长”，增强巡林护林力量；通过线下定点宣讲、信息化平台推广应用等途径，扩大开放休闲林地认知度，让更多人走进林地、理解林地、爱上林地。
开放休闲林地建设迈出了上海市林业发展提质转型之路的关键一步，是本市林业管理从“数字增长型”向“质量提升型”转型发展的重要探索。“十四五”期间，上海规划建成250座各类开放休闲林地，将为市民提供更多休闲、健身、康养、休憩的绿色生态空间和大都市独有的城市森林体验。
作者：上海市绿化和市容管理局林业处处长