朱佩领
当前，各级政府部门不断加大对城管执法法律程序的规范、执法手段的限制和执法违法责任的追究力度，使城管执法队伍建设不断规范，执法行为也逐渐向文明执法转变。但同时，由于城管执法的法律手段没有跟上、基本模式没有建立、保障体系没有形成，加之城管执法人员的执法能力和法律素养也亟待提高，政府单一约束城管执法队伍的举措，从执法效果来看并不理想，甚至出现了城管执法愈来愈难的现象。主要表现在：抗法造成的执法难，法律程序规定的执行难，城管人员少与管理区域大的执法覆盖难，赢得社会的理解与支持难，有序疏导措施落实难。笔者为此进行了一些思考，提出以下对策。
一、确立城管队伍性质和城管执法宗旨
城管是履行政府行政执法职能的队伍，但当前城管作为执法者的执法地位长期以来得不到社会的认同，这是城管队伍定位不清、管理不严和使用不当造成的。现在虽然部分省市的城管人员参照公务员管理，但执法工作的环境、氛围、职能、手段等没有明显变化或提升，甚至给人一种参公后约束多了，执法时放不开手脚的感觉，执法效益也没有得到明显的提升。因此，要确立城管队伍的性质和执法宗旨，明确城管的身份定位，明确工作职责要求，增强城管人员的责任意识和主人翁意识。要提高执法能力和业务水平，有明确且可达到的工作目标。要加强城管的政风建设，树立起城管人员的良好形象，提高社会的认可度。要加强法制教育和纪律教育，严肃处理执法中不按法定程序的越权、越职等违规违纪行为，让“依法行政、执法为民”的执法宗旨深入到每一个城管人员的心中。
二、建立城管文明执法的模式
城管文明执法的模式要求：文明的执法举止、法定的执法程序、良好的执法效益三者相结合。城管文明执法模式就是开展文明执法“五步法”，即敬礼亮证、指违取证、宣教听陈、行政处罚、法律救济。最主要的是要注意外在表现：一是语言方面，态度诚恳、严肃认真、注重说服，关键是要让违法者知道他的行为已经违法以及相应的处罚；二是形体方面，法律没有说清楚不执行，违法者没有明白道理不执行。即便强制执行，也要尊重违法对象，遇暴力抗法依靠警察而不是以暴制暴；三是法律程序规范，文书、证据运用正确，要让违法者签字确认，即便违法者不愿签字，也要在锁定证据后开出文书，做到铁证如山；四是处罚适当，以教育为主，自由裁量逐步加重，通过适当的处罚，让违法者自觉改正违法行为；五是接受监督，主动告知违法者法律救济的途径及方法，敢于接受监督才能彰显公正。“五步法”使法律规定的执法程序变得具体化和可操作化，只有以文明执法为总要求，统一执法程序，统一执法标准，统一责任追究，才能建立城管真正的执法工作体系和完善的执法模式。
三、完善城管执法法律体系和执法保障
法治、平等是行政执法的基本原则，也是城市管理应遵守的基本原则。城管的法律制定应以城市发展规划为依据，以城市安全、整洁、规范为标准，与经济社会发展相适应，充分保障市民的基本生活，恰当地规定执法管理的范围和内容，规定合适的管理措施和实施程序。城管法律涉及百姓利益，不能脱离实际，片面地追求面子工程，否则必然会造成执法难，同时带来社会矛盾。
城管法律体系还包括一套完整的城管执法监督机制，分为内部监督、社会监督和司法监督。内部监督，要在城市管理机构内部建立执法责任追究制度，通过建立城管执法审查体系、实行重大案件备案审查、行政执法告知制度和执法人员行政执法责任制等方式，促使执法人员严格履行自己的职责。社会监督，在社会各界聘请监督员，向社会公布监督热线，还要发挥新闻舆论监督的作用。司法监督主要包括行政复议和行政诉讼，这是对行政行为事后监督的最终形式。
四、提高城管人员的综合素养和执法能力
要提高城管人员的素质，首先要建立一套有效的队伍管理和激励机制，对城管人员的日常行为进行严格规范的管理，发现问题及时处理并进行通报。注重培养和弘扬先进典型，培养城管队伍集体意识、形象意识。其次，要加强对城管人员的教育培训，包括法律知识、法律文书、作风纪律、执法业务能力和执法技巧的培训。此外，要树立城管良好的社会形象，要让城管人员明白，城管的执法行为及日常巡察都是“玻璃瓶”式的执法，完全公开透明，不当的举止极易在社会上形成不良影响。
五、解决城管执法保障的几个问题
一是城管执法法律地位保障问题。城管人员在执法过程中受到误解和委屈是在所难免的，要及时调整心态，决不允许有报复行为出现，也决不能把恶劣的心态发泄到下一个执法对象那里。但同时必须建立健全城管的执法法律地位保障，以有力的手段解决暴力抗法的问题和依法执法中处罚决定执行难的问题。
二是城管执法社会宣传保障问题。目前，城管执法的宣传几乎都是负面的，对城管人员的心理影响、城管队伍建设发展和城管社会形象的影响都极为不利。因此正面的社会宣传对城管执法的权威性、严肃性能起到积极作用，对城管执法起到正面舆论引导的作用，对违法者起到震慑和教育的作用，以减少暴力抗法、减少不明真相群众的围观和攻击城管事件的发生。
三是城管执法安全保障问题。城管在执法中严重受伤甚至牺牲的事件屡屡发生，城管的执法安全保障机制的建立、城管因公负伤和牺牲的抚恤机制建立也亟需解决。
四是办公条件问题。正规的办公场所对规范队伍建设起到积极的促进作用，同时因案件审理的需要，城管执法需具备规范的谈话场所和案件审理分析场所。那些认为城管不需要办公场所，只要在马路上冲冲杀杀就可以的想法是不切实际的。
五是相关部门的沟通问题。城管应将城市管理现状和执法中遇到的问题定期向相关部门通报，依据执法中掌握的相关情况，向有关部门提出有效的建议，为相关部门的决策提供参考和依据。
（作者单位：上海市闸北区城市管理行政执法局）
（本文供图／曹华君、吕张龙）