发展研究:提升绿化市容市民 诉求处理公共服务能力的对策研究 ——以“12345”市民服务热线为例
发布时间: 2014年05月16日       来源: 绿色上海        【字体:

王永文


12345热线领导来绿化市容专线受理中心调研


  中共十八大报告明确指出要建立健全党和政府主导的维护群众权益机制,完善信访制度,畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。“12345”市民服务热线是推进政府职能转变的重大举措,是连接政府和市民的窗口、桥梁和纽带,是政府服务广大市民的重要平台,也是了解民生诉求、检验政府工作成效的重要渠道,在构建服务型政府中发挥着重要的作用。抓好“12345”市民服务热线,有利于提高执政能力,有利于做好群众工作,有利于提升城市管理能效。作为“12345”市民服务热线绿化市容专线,当前抓住机遇,乘势而上,加快提升绿化市容市民诉求处理公共服务能力,是十分必要而迫切的。


一、绿化市容诉求处理服务的现状及成效

  (一)基本数据及趋势研判

  1. 市民诉求逐年增长。近4年来,绿化市容市民诉求受理量逐年增长,2010~2012年,受理中心共接受有效市民诉求分别为93142件、110681件、140389件,2013年1~11月就达201482件,平均每年上升34%。

  2. 热点问题基本未变。市民诉求热点问题集中在乱设摊、违法建筑举报、夜间建筑施工噪音污染、跨门营业、占绿毁绿、建筑垃圾管理等,其中流动零星设摊、设摊管理、违法建筑举报、建筑垃圾管理和树木倾斜倒伏的诉求量连续4年呈上升趋势。

  3. 市民诉件趋势研判。首先,随着上海加快产业结构升级和转变经济发展方式,推进实现“四个率先”和“四个中心”建设,特别是自由贸易实验区的建立,人才集聚和人口国际化发展态势将更加明显, 国际人口、商务人口、旅游人口、通勤人口将大量涌入,人口总量将不断攀升。其次,城市管理顽症成因主要是管理体制机制与实际的不适应,涉及面广,复杂程度高,短时间内难以彻底改变,仍将以不同形式较长时间存在。再次,市民对环境的要求是不断提高的过程,对环境污染容忍度的不断降低将成为常态。由此研判:绿化市容城管执法行业市民诉求仍将持续快速增长;市民诉求热点问题仍将基本保持不变。

  (二)基本模式

  1. 受理渠道。绿化市容热线(12345绿化市容专线)接受市民投诉、咨询与建议的渠道为:63166666、52901111绿化市容服务热线诉求受理、12345市民热线转来诉件、12319城建服务热线转来诉件、110报警热线、政风行风、局长信箱、绿化市容门户网站、新闻媒体、来信来访以及局信访件等。

  2. 工作网络。各区县绿化诉件处理部门、各区县市容环卫诉件处理部门、各区县城管执法诉件处理部门、各区县林业管理站诉件处置部门、各区县拆违办、市水上环境卫生管理处、市废弃物管理处、市市容环境卫生质量监督中心、市野保站、市林业总站、市绿化指导站、市绿化工程管理站、市城管执法总队、市公园管理中心、市拆违办、市渣土办等共同组成绿化市容热线(12345绿化市容专线)工作网络。

  3. 工作流程。绿化市容热线(“12345”绿化市容专线)的工作流程为:诉求受理—甄别分类—对口移送—处理反馈—现场查看—协调督导—办结划定—汇总分析。


现场督察投诉处理情况


 二、绿化市容诉求处理存在的问题及成因

  (一)工作机制在“民呼我应、快速高效”基本要求上存在不适应

  一是工作定位还不统一。少数区县存在“诉求处置工作在整个行业中并不是重要的一块,不需要花费很大精力”等思想误区,存在“说起来重要做起来不重要”现象;第二层面和第三层面在做好市民投诉处理的工作方面还没有将其纳入区县部门管理服务、行业建设发展系统考量,在工作计划、工作总结中基本不反映;在人财物配备上,与年度诉件量处理的需求差距明显。二是资源整合还不到位。要求整合资源、提高效率、代表热线建设发展方向的重要文件市局沪绿容(2012)49号《关于进一步加强市民诉求处置工作的实施意见》并未得到很好的执行,至今全市17个区县建立绿化、市容环卫、城管执法一口受理统一平台的仅6家,造成林业、绿化、市容环卫、城管执法在投诉受理、移送、处置、跟踪、协调督办、结果评估上多各自为政,导致诉求处理工作无法上台阶,诉求实际满意率低。三是监督考核还不给力。许多个案的处理并未经过严格的审核与监督,虽受理中心组织力量督办督察,但仅能对“12345”回访复核、政风行风、重复诉求、疑难顽症等诉件按比例开展,由于全行业未形成有效的层级监管督办制度,虚报瞒报处置情况时有发生,比如诉件处置“四率”和践行行业承诺、执行投诉处理“三个二”区县自报数据和实际情况存在差异,有些差异还比较大。

  (二)对接“12345”在市民服务热线新要求上存在不适应

  “12345”市民服务热线今年1月7日正式开通以来,经过行业上下努力,对接工作取得很大成绩,得到“12345”市民服务热线领导的充分肯定,但也存在许多不适应。一是应对城市管理边际问题诉求的处置研究还需进一步加强。“谁负责谁办理、指定谁谁办理”是“12345”热线的一个基本工作原则。一些边际模糊,责任不明的诉求,将随“12345”的正式运行而指定到与市民联系紧密的绿化市容行业。如居住区卫生绿化问题、道路建成尚未移交的保洁和垃圾清除、市政施工完工后不及时清场、光污染,等等,都需要大力抓好城市管理边际问题诉求的处置研究,建立区域联动、部门联动、上下联动、内外联动的相关工作机制,真正做到事事有回音,件件有落实。二是应对市监察局“12345”市民服务热线绩效考核还需进一步深化。市民满意度是绩效考核中最重要的考核指标,而我行业诉件处理市民真实满意度仅为50%左右,特别是处置情况的真实性问题仍然存在,比如去年“夏令热线”期间全市“三个二”执行情况专项检查发现的近一半的诉求处理部门未到现场核实,也未与投诉人联系等,这恰恰是市监察局效能监察减分的重要内容。三是应对城市管理新变化的诉求处理队伍整体素质建设还需进一步强化。主要是作风上,对待群众诉求的态度还不够主动积极。少数部门和个别工作人员还存在聪耳不闻、闻而不见、见而不管、管而不办、办而不决的现象;能力上,对于涉及城市管理难题顽症的诉件,始终没有有效处置方法,等等。

  (三)破解难题顽症能力在国际大都市城市管理高要求上存在不适应

  市民诉求处理反映在城市管理的难题顽症方面,依然是难的继续难,热点继续热。尤其是市民诉求热点问题集中的如乱设摊、违法建筑举报、夜间施工噪声、跨门营业、偷到垃圾渣土、涉及城管执法的违法搭建、居住区绿化等等一些重复投诉的问题,多年来行业上下积极寻求破解办法,但依然缺少行之有效的措施和手段,突破不多,成效不显。主要存在三方面能力不足,一是管理创新能力。城市管理难题顽症往往存在一些体制机制或历史遗留等深层次原因,社会涉及面广、政策性强,只有管理创新,才有可能找出解决之道;二是协调组织能力。城市管理难题顽症往往关系市民群众最直接、最关心、最现实的问题,牵涉到方方面面,从源头抓起,多角度、多层次、多方面综合统筹,协调好社会多元主体,才有可能化解尖锐矛盾;三是分析总结能力。解决城市管理难题顽症的关键是把握城市管理规律,市民诉求个案是偶然发生的,但个案中反映的共性问题却是我们管理中的薄弱环节。如何从个性问题分析出共性问题,总结出经验教训,固化为制度机制,从而实现从人治到法治,实现长效管理,是我们需要努力的。


浦东陆家嘴“彩绘”绿地(艾警春/摄)


三、加快提升绿化市容诉求处理服务能力的建议及对策

  (一)科学整合诉求处理行政资源

  1. 建立健全统一诉求受理平台。逐步理顺各区县投诉处理部门行政体制,整合各条线管理资源,将市级层面移送信息、媒体关注信息、市民诉求信息、城区网格信息、领导批示信息、管理服务信访接待等信息,集成到区(县)绿化市容管理部门市民诉求受理处置统一平台。完善24小时一口受理机制,提升工作效率,强化便民利民,提高绿化市容政府管理部门服务社会、服务市民、服务行业的能力。

  2. 实现主被动发现机制资源整合共享。城市管理领域的服务管理平台不局限于诉求受理,还包括城市网格化和林业专业网格化。网格化管理作为一种发现机制,相对市民诉求受理有其主动发现、督办分离等优势,但也有过分依赖网格巡查员专业素质等劣势,理论上网格事部件数与市民投诉量呈负相关,实际上负相关性并未出现,反而同步增长。将网格主动发现和市民被动受理两套体系有机联动、资源共享,能使城市管理两套体系相得益彰、成效倍增。一是充分利用资源,加大网格平台开放的各区县事部件数据的梳理、分析和运用的力度,形成市民诉求和网格事部件两套数据的综合分析利用机制;二是理顺组织网络,统一市民诉求与网格事部件的同一处置终端,抓好网格巡查员的专业培训;三是整合网格资源,梳理完善林业、环卫质量监督等专业网格化管理工作布局、定位、流程和制度,发挥网格和诉求的综合作用。

  3. 完善综合协调联动的工作机制。针对受理服务工作需要业务处室综合协调的事项,结合当前的形势分析,强化机关处室和受理服务中心的综合协调管理联动。根据新的形势要求,会同办公室和纪检监察室所具有的综合、协调、督办、服务等职能,把有关的例会制度、联络制度、督办制度、分析制度、考核制度、反馈制度等进行固化,确保工作有效开展,积极应对全市受理服务工作变化和城市管理创新。

  (二)建立完善层级督办监察工作机制

  1. 建立健全层级督察督办工作机制。做好诉求个案处理情况的跟踪、检查和督办,对于提高处置质量、提升市民满意度有着重要意义。市、区(县)、街镇三级应当建立健全督察督办工作机制,区(县)绿化市容城管诉件受理平台不仅要快速高效受理、派遣市级平台移送的诉求工单,而且应当设立专职或专门的督察督办工作部门,制定相应的督察督办工作制度,针对本辖区本行业诉件的处理情况,按照一定比例抽查,跟踪检查处置部门诉件处理情况,对于属主观原因处理不到位或弄虚作假的及时介入督察督办。街镇、中队、市容环卫所等处置终端也应设立相应督察督办部门,形成市、区(县)街镇三级督察督办工作机制。

  2. 建立健全层级效能监察工作机制。市、区(县)街镇三级绿化市容城管纪检监察部门以市监察局“12345”市民服务热线绩效考核主要内容为总体目标,运用第三方测评、监督员回访、会议点评、监察建议书制度等监察方法,对涉及绿化市容城管行业市民咨询、求助、投诉和建议的办理情况、办理质量、办理能级和群众满意度进行效能评估,形成对同级市民诉求处理部门开展效能监察的工作机制,推动市民诉求处理质量上台阶。

  (三)努力打造绿化市容热线服务品牌

  服务品牌是同类产品相互区分的主要标志,体现的是优质服务,实现的是市民满意。绿化市容热线作为为民服务的平台、政府形象窗口,为市民提供快速、高效、优质的诉求处理服务,是推进绿化市容公共服务能力的重要课题。打造有时代特征、绿化市容特色、符合国际大都市发展方向的诉求处理服务品牌,对于提升绿化市容公共服务能力,更好地市民服务,建设生态宜居的美丽上海有着重要意义。首先,要积极探索夏令热线便民利民活动的新方法、新途径,借助“12345”热线的力量,对设摊污染、夜间施工噪音扰民、夜排档等难点问题,加大处置力度,创造品牌,提升形象;其次,不断巩固和提升绿化市容行业诉求处理系统性运作模式,培养一批品牌受理员、明星督办员、优秀信息员,使处理更实、口碑更好、作用更强、窗口更亮;再次,结合实际,形成如黄浦绿化市容“阿董热线”这样深受市民欢迎的区域品牌,带着“管理、协调、监督、服务”的宗旨,第一时间为群众送上关怀与帮助。

  (四)拓展创新绿化市容热线三大平台作用

  1. 充分发挥教育培训指导平台作用。在诉求处理行业队伍知识技能的提高上,建立行业标准、规范服务标准、实务操作技能培训的常态机制,重点加强区(县)投诉受理人员、处置人员、网格巡查人员的培训。同时绿化市容热线涉及绿化、林业、市容环卫、城管执法等专业,是我局系统涉及全行业为数不多的单位之一,是了解民生、民情、民忧、民愿的最直接的窗口,完全可以成为绿化市容行业新进人员的实习基地、绿化市容知识意识的教育基地、增强群众观念的实践基地。

  2. 建立健全群众参与行业管理工作平台。绿化市容城管工作紧贴市民,社会性、群众性、动态性、反复性的特点突出,绿化市容环卫的建设发展,离不开广大市民群众的积极参与。绿化市容热线作为市民诉求受理平台,能够第一时间掌握市民最关注的热点难点问题,第一时间捕捉到最生动、最鲜活的民生信息。因此,可将志愿者组织、群众自治组织、第三方测评机构等工作的展开和运行管理,置于绿化市容热线,建立群众参与行业管理的工作平台。

  3. 探索建立绿化市容管理事项事后监督平台。建议建立绿化市容行政审批事项一门式窗口服务平台。服务平台可由行政事务受理中心受局委托,进行各类行政事务审批事项报批的前台受理后,按法定规定报局相关职能部门进行行政许可审批,减少局相关职能处室具体事务。同时将绿化市容各项建成项目的运行、监督纳入行政事务受理工作平台。在市民诉求受理过程中,涉及绿化市容建设工程管理、本行业行政许可的问题占据一定比例,受理中心在诉求办理、处理等过程中,能够掌握工程建设的开工、进展情况以及市民对工程建设的反响情况,行政许可事项是否按照规定要求实施等实际情况。赋予受理中心行政审批的后续监督、检查职能,有助于及时发现被许可人不符合要求、不规范的行为,及时告知有关部门进行督促整改,从而避免重视事前审批,忽视事后监管等问题的发生。

  (五)大力推进行业诉求处理和高素质队伍建设

  1. 培育诉求处理行业核心价值观。诉求处理行业核心价值观应突出管理行业、服务行业的工作特征,体现坚持科学发展,化解社会矛盾,推进行业建设,做到市民满意的思想理念,并通过讨论、提炼、形成、弘扬核心价值观的过程,使之成为广大行业职工共同的工作理念、价值取向和行为准则,这是核心价值观的本质意义所在。

  2. 形成诉求处理岗位科学合理用人机制。诉求处理工作的岗位需要具备较丰富的社会阅历和较强的群众工作沟通交流技巧,掌握绿化林业、市容环卫、城管执法一般专业知识的年富力强的干部队伍,建立诉求处理岗位科学合理的用人机制,选派符合诉求处理工作岗位特点和需求的干部职工是新时期做好诉求处理工作的组织保障。同时诉求处理岗位可以成为干部培养锻炼的重要基地,通过公务员实践锻炼、优秀青年干部挂职锻炼、交流轮岗等多种形式,锻炼队伍,增强诉求处理干部队伍的活力和战斗力。

  3. 加大针对性诉求处理培训力度。积极开展针对性培训是提高诉求处理工作队伍整体素质能力水平的有效途径。在制定完善培训大纲的基础上,首先是建立培训制度:一是岗位培训制度,对于市、区、街镇三级新上岗的工作人员分批组织开展岗位培训,实行持证上岗制度;二是轮训提高制度,对于区(县)诉求处理骨干队伍组织开展业务轮训,提高业务水平;三是送教上门制度,受理中心根据区(县)具体不同情况,送教上门,分类指导。

  (作者:上海市绿化和市容管理局政策研究室副主任)


(本文供图/张曜 艾警春)