发展研究:绿化市容养护作业市场化改革的若干思考
发布时间: 2014年07月21日       来源: 绿色上海        【字体:

王永文



  按照市政府《关于进一步深化本市城市养护作业领域市场改革工作的指导意见》,绿化市容行业认真推进市场化改革工作,本文在分析进展情况和突出问题的基础上,对深化这项工作作一粗浅思考。 

一、行业改革主要进展

  1. 改革试点继续推进。长宁区通过市建设工程交易中心园林绿化分中心招投标平台,完成长宁路(中山西路—威宁路)、天山路(遵义路—水城路)两条道路试点招投标工作。共青森林公园以万竹园综合养护为切入点,分别将绿化养护保洁、安保票务物业面向市场公开招标,实行契约化管理。

  2. 区县改革逐步深化。区县作业养护市场已不同程度实现一定市场化,绿化行业市场化程度高于环卫行业。绿化行业在本区域或系统内部不同程度地执行了招投标,环卫行业有5个区通过招标方式确定清扫保洁作业服务单位,公厕与垃圾清运行业尚未招投标。绿化行业转制企业基本完成养护作业企业与行业管理部门隶属关系脱钩;环卫行业有7个区完成企业与行业管理部门隶属关系脱钩。

  3. 市属公园分步落实。辰山植物园已经初步建立市场化运作机制,正在逐步深化。其他市属公园等拟按照新形势要求理顺养护企业与管理机构关系,逐步建立完善市场化机制,实行养护作业公开招投标。

二、行业改革存在的突出问题

  行业改革尽管取得了进展,但接下来改革工作仍然千头万绪,具体实施困难不少,顶层设计和基层实践相互结合还不充分,历史问题和改革创新相互衔接还不明确,行业推进和政策保障还不匹配。具体体现在五个方面:

  1. 彻底斩断政府和企业的关系难度很大。绿化养护和环卫保洁地域性很强,政府和企业资产切割不清晰,直接或间接地与养护作业企业保留着资产等管理关系。一些区虽然企业已划归国资委,但基本委托绿化市容局管理,很难做到企业和行业部门彻底脱钩。

  2. 对市场机制能否确保公益性顾虑重重。绿化和市容环境的养护要求越来越高,时效性要求越来越强,“全都市场了,叫不动”的担忧普遍存在。一些重大活动保障,不得不由企业自行消化部分工作量。

  3. 养护作业市场政府经费投入仍然偏低。仅黄浦、静安等区按照定额足额采购,其余区县落实定额基本都不到位,平均在60%,低的20%—30%,经费渠道比较复杂。各级政府投入虽然有所增长,但是与实际需求还有差距。

  4. 上轮改革遗留问题始终是个大的障碍。包括直属公园转制企业发展问题、事业和企业职工收入的差距问题、环卫行业分段计算问题。环卫行业分段计算的问题有7个区和环境实业公司用一次性经济补偿予以解决。

  5. 全市配套政策措施等进展还不够理想。由于全市情况千差万别,改革所要求的一系列制度、标准、规范、招投标办法、格式化合同等市场规则,以及设备租赁市场建设方案,养护企业成本规制等,制订完善进展不快。



三、关于改革工作的思考

  市场化改革三年计划时间紧迫、情况复杂、任务繁重,应当打一场攻坚战,以更加明确的战略目标、更加有效的战术措施、更加有力的战斗指挥,全力以赴推进。

  1. 统一思想认识。尽管改革是大势所趋、目标所引、问题所迫,市委、市政府和区委、区政府都高度重视,市政府文件也已作要求,但具体到行业、具体到区县、具体到单位,改革什么、怎么改革、改成什么样子?全市认识仍然不统一。总的判断是:绿化市容行业的市场化改革已经有了一定基础,要有信心;改革的目标主要是改革政府部门的管理模式,要有决心;改革的路径主要是健全公平竞争有序有效的市场机制,要有慧心。

  2. 突出重点任务。主要围绕政府转变监管模式,牢牢把握“五公”要求。一是公开。重点是全面推进招投标,抓紧制定完善招投标办法,切实推进市场开放。制定养护企业成本规制办法,使得成本核算公开化。二是公平。健全市场竞争规则,优化项目发包模式,如推动同等价格下能够完成更多任务的企业成为市场竞争优胜者。采取第三方测评、监理等模式,强化企业履约情况的监督考核。三是公益。积极推动全市按照定额逐步提高养护作业经费投入,建立区县养护作业定额执行情况考核通报机制。研究应急作业运行机制和支付模式。四是公允。用市场化手段创造性地化解上轮改革遗留问题,研究采用打包招标的模式,保障原转制职工的合法合理利益。积极推动环卫一线工人工资正常增长机制不断健全,研究发布环卫行业职工工资指导价。五是公共。制定新的绿化环卫设施装备管理办法,研究建立大型设施设备租赁市场。对区县、街镇等资金投入渠道较为复杂的情况,探索建立统一的资金池,防止奖补、配套资金不到位的情况。

  3. 夯实基础工作。加强顶层设计,主要抓好四项基础工作。一是加强调查研究。全面细致地摸清市场化改革的现状、改革的底数、存在的困难、基层的创新,为深化顶层设计和推进工作打下基础。二是细化工作任务。全面落实各区县、各部门的改革方案。研究采取项目化方式,梳理具体可行的改革内容、改革措施和改革目标,细化时间节点和责任人,一项一项扎实推进。三是建立规则体系。加快制定或修订格式化合同文本、招投标办法、设施装备管理办法、养护作业企业成本规制办法,积极推进标准规范完善。四是总结试点经验。以长宁区绿化养护和共青森林公园两个试点为主,兼顾区县和其他单位有益的探索,形成一批可复制、可推广、可借鉴的经验。

  4. 强化推进机制。用机制保障工作有效有序有力推进。一是责任落实机制。进一步强化责任落实。充分发挥“1+2+5+6+17”的组织网络体系,市局研究室牵头加强统筹,公绿处和环卫处负责行业改革整体推进,5个分项工作小组负责市级标准规则的制定完善,6家直属公园和17家区县具体组织实施改革。二是工作例会机制。如改革工作领导小组办公室副主任建立半月例会,研究具体专项任务;改革工作领导小组办公室建立月度例会制度,检查推进5个小组工作;改革工作领导小组建立季度工作例会,检查推进全市工作。三是月度通报机制。如改革工作领导小组办公室建立月度通报制度,及时掌握全市改革动态,督促改革推进。四是综合协调机制。加强行业和财政、人社、国资、工会等部门的协调沟通,在定额落实、企业剥离、职工保障等方面,不断凝聚共识,形成合力。

  完成这些任务,要突出加强政策保障,主要包括确保城市维护管养经费科学合理投入和增长、妥善化解上一轮改革遗留的历史问题、认真研究企业脱钩的有效办法、推动购买设备向购买服务转变等,从而推动改革不断深化。

(作者:上海市绿化和市容管理局政策研究室副主任)  

(本文供图/徐正魁、张明)