本刊专题:坚持法治思维促进生态环境的规划建设
发布时间: 2015年04月14日       来源: 绿色上海        【字体:

夏颖彪



  党的十八届四中全会提出了构建中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的总体目标要求,我们在谋划上海未来生态环境建设的发展中,必须牢固树立法治理念,坚持依法管理,法定职责必须为,法无授权不可为,充分运用法治思维,坚守上海生态底线,加快推进上海生态环境的规划建设。


上海市生态环境的建设现状与趋势

  上海市生态空间主要包含绿地、林地、湿地、耕地等重要的生态要素。至2013年年底,上海市绿地面积约479平方公里,其中约有50%计入林地面积,公共绿地约172平方公里,若按上海市2415万常住人口计算,人均公园绿地面积达7平方米,若按户籍城镇人口计算,人均公园绿地面积约13.38平方米;林地面积1009平方公里,森林覆盖率达13.13%,湿地面积总量约3770平方公里,自然湿地保有率为32.32%,野生动物栖息地193平方公里。上海环、锲、廊、园、林的生态框架基本形成。

  随着上海城市建设和社会经济的快速发展,生态用地保护压力逐渐加大。我们面临生态总量不足、结构布局不完善、发展空间受限的现状,其主要体现在:

  一是生态用地总量减少趋势比较明显。据统计,2005年到2009年期间,全市生态用地降幅明显,年均降幅占陆域总面积的1.5%。

  二是生态连通性不够,整体效益较差。与中心城向外扩张、蔓延趋势相对应,生态用地占用和分割现象比较突出。快速城市化、近郊区化加剧了生态用地斑块的零散程度。

  三是生态用地分布不均衡,近郊区和城市建成区生态用地比重明显较低。中心城区公共绿地面积仅占建设用地面积的5.3%。

  四是生态空间建设难度比较大。规划的楔形绿地、建设敏感区和生态敏感区,被不同程度占用。

  未来的发展趋势如何?

  一是全球化及全球城市建设的战略定位。上海将生态空间作为重要要素参与全球城市的竞争,而上海将来在这些城市的竞争中想要能够取得优势,生态环境与宜居品质是重要的一环。

  二是上海城市更新及建设用地“零”增长的总体要求。包括中心城区更新、城市转型、198工业调整、负增长下的生态空间。

  三是市民休闲对生态空间的强烈需求,等等。

  总体来看,未来的发展趋势是有机遇、有空间,当然也有难度。


城在林中松江一景(徐正魁摄)


构建上海市生态安全格局的思路

  学习贯彻党的十八届四中全会精神,要求我们在思想上牢固树立生态文明建设的观念,在实践中更好地推进生态环境建设。具体来说,要求我们必须立足规划,重在制度;立足实际,因地制宜;立足当前,着眼未来;运用法治思维,促进上海生态环境建设。

  第一,突出生态优先发展的规划底线。一个国家、一个城市的生态安全是有底线的,这就需要科学的生态安全格局来保障。上海土地资源稀缺,生态拓展空间有限,随着上海城市和经济的发展,觊觎占用绿地、林地、湿地的现象有所抬头,生态用地总量减少趋势凸显。

  为了促进资源紧缺条件下的城市发展转型,加快经济发展方式转变,维护上海城市生态安全,上海市委、市政府最近提出,将“突出生态优先的发展底线,推进基本生态网络和体系建设”作为上海城市未来发展的基本导向,明确要求抓紧研究建立上海生态红线管控制度。在前一阶段颁布的《上海主体功能区战略规划》和《上海市基本生态网络规划》(以下简称《生态规划》)的基础上,目前,上海“三线”(城市开发边界、永久基本农田、生态保护红线)划示工作已经展开。

  《生态规划》基于国际城市比较、生态资源现状、经济发展阶段和生态空间趋势,以促进市域绿地、林地、湿地和耕地融合发展为生态要素,确立构建大生态空间的思路,具体地说,就是通过基础生态空间、郊野生态空间、中心城周边地区生态系统、集中城市化地区绿化空间系统四个层面的空间管控,实现生态空间区域的融合和市域的贯通,使生态效益与社会、经济的协调统一,使上海生态用地比例达到陆域用地的50%以上,生态用地总面积达到3500平方公里以上,维护上海生态底线。

  “三线”的具体划示(现状应保尽保,三大功能、生态服务保障、生态脆弱区保护、生物多样性保护),就是按照“总量锁定、结构优化、远近结合、滚动发展”的原则,将《生态规划》形成生态控制线,也是推动《生态规划》的落地,并形成科学的决策机制和严格的责任制度,实施规划管控,成为上海市生态空间“保障发展、保护资源、优化布局”的重要基础。

  第二,突出生态环境的建设重点。绿地、林地、湿地是生态环境建设的主要载体,是城市生态系统中的重要组成部分。我们要抓住上海“生态红线划示、生态空间优化”的发展机遇,坚持绿地、林地、湿地三地并举融合发展,在强势实施上海生态底线管控的同时,按照“均衡性、系统性、连通性”的要求,突出建设重点,加快推进生态环境建设,努力构建上海基本生态网络体系。

  上海生态环境建设的重点:

  一是公园体系建设。上海的人均公共绿地面积还远低于国际大都市水平(郊区新城好于中心城区,好于中心城拓展区,好于新市镇)。我们要针对现状的薄弱环节,加强建成区绿地建设,以满足市民的生态休闲需求,以提高公共绿地服务半径覆盖率。我们要加大公园绿地建设的力度,使城市公园绿地的布局更为合理。

  建设完善的上海市域四级公园体系(森林公园与郊野公园、大型城市公园、地区级公园、社区级公园)。明确差别化的规模、服务半径、功能需求,加强可达性、开放性、连通性,形成多元、便捷和舒适的休闲游憩功能。

  二是廊道(蓝道)生态空间建设。上海公路道路交通网日趋完善,要沿快速干道、公路、道路、铁路两侧构建生态空间,尤其是加强污染点的整治(环保)。

  上海滨江沿海,河湖密布,江南水网的自然格局是上海的地域特色。我们要围绕上海的自然格局,沿江沿海进行生态带的保护与构建;在吴松江、黄浦江两条重要生态轴线与环淀山湖、环崇明三岛、环杭洲湾重要生态区域,做好生态带的保护和构建;建设好沿河沿湖的生态网络(上海有600多平方公里的水系)。从而形成水绿交融的生态空间。

  三是绿道体系建设。依托道路、水系、绿地,推进系统化、网络化的绿道建设,连接城市不同层次的开放空间,以自行车和步行为主,合理配置必要的服务设施,将自然生态资源、历史文化资源、休闲娱乐空间等通过绿道连接成网。

  构建三级绿道体系,即区域绿道(连接城镇及区域公园绿地兼具活动联系与生态防护)、城市绿道(以慢行交通为主15分种串距,连接重要公共开放空间)和社区绿道(以步行为主,实现便捷的近距离游憩与休闲)。

  四是农田林网建设。结合上海200多万亩的永久性基本农田,我们要全面推进农田林网建设,提高上海农田的林网化率。

  第三,突出生态资源的品质提升

  绿地、林地、湿地三大自然生态系统,不仅具有美学效应,更重要的是在保障人类生存与发展中具有不可替代的生态作用。近年来,随着生态环境建设步伐的加快,上海已拥有相当丰富的绿地、林地、湿地资源,极大地改善了上海城市的生态功能,提升了上海现代化国际大都市的整体形象,为上海实现“创新驱动发展、经济转型升级”国家战略赢得了宝贵的战略资源。

  但是,我们也必须清醒地看到,上海生态环境承载力还比较低,绿地、林地过于人工化,生态服务功能不强,这些问题比较突出,湿地生态系统还有相当一部分尚未得到保护。因此,我们要坚持生态为先,确保生态效益,拓展社会效益,兼顾经济效益,为建设生态宜居、美丽上海提供基础保障。

  如何达到我们的目标呢?

  一是要牢固树立“保护第一”的思想。坚持保护就是发展的理念,切实保护好生态资源(09-13年林地年均仅增7000亩;野生动物栖息地从08年的45块降至目前的17块;生态敏感区规划的生态用地被大量占用……)。

  二是科学维护,精细管理,不断提升生态环境品质,展现上海城市的软实力。我们要认真分析上海绿地林地的群落结构特征和演变规律,推进城市绿地植物群落调整及土壤改良,坚持植物的多样性;积极开展以改善林木生长环境,促进森林健康生长为重点的森林抚育改造;加大湿地及野生动植物重要栖息地的保育力度;去人工化、还自然性,该封育的封育、可开放的开放,不断增强绿地、林地、湿地的固碳能力,提升生态效益。

  三是不断提高生态资源服务能力。外环公园带的建设、绿地服务半径的覆盖、林地成片的封育(生态服务)、林地的社会与经济效益(复合经营)等的生态资源服务能力,必须不断得到提高。


促进生态环境建设的保障

  我们要促进生态环境建设,必须要做到:

  第一,思想观念的保障。转变思想观念与工作方式,尽快从习惯思维与习惯做法中走出来,加快实现建设向管理、数量向质量、部门向行业的三个转变。

  第二,规划落地的保障。生态网络规划属于总体规划层面,需要我们通过编制控制性详细规划、郊野结构单元规划、专项实施规划以及项目的实施,确保规划的落地。

  第三,政策推动的保障。实施方案是制定政策的基础,生态环境建设需要强有力的政策支持,要按照“目标明确、总量锁定、边界清晰、近期可实施”的原则,依据规划,注重实施方案的编制工作。

  另外,还需要做到科技支撑的保障和人才队伍的保障,这比较好理解,不作展开。

  (作者:上海市绿化和市容管理局巡视员)


(本文供图/洪汇 徐正魁)