李亚萍

徐泾城管中队检查途经渣土车

　　随着城市化进程的不断加快，我国已进入城市化推动经济增长的新阶段，因此在城市快速建设和加速发展的今天，城市管理工作日益凸显出其重要性。然而，有的地方政府和相关管理部门领导，乃至相当部分的市民，对城市管理工作的认识还跟不上城市发展的步伐，对“城管”和城市管理的概念认识存在偏差，把“城管”看做是城市管理的全部，把执法混同于管理，甚至让执法代替了管理，“城管”自然也成了城市管理不到位甚至不作为的替罪羊。正确认识“城管”和城市管理，是做好城市管理工作的前提。

一、什么是“城管”

　　现在社会上所指的“城管”队伍，应该是城市管理行政执法队伍，其主要职责是依据相关法律、法规行使城市管理领域相对集中行政处罚权。在本市是依据《上海市城市管理行政执法条例》规定，具体行使“8+X”个方面管理：即市容环卫、市政管理、绿化管理、水务管理、环保管理、工商管理、建设管理、城乡规划和物业管理8个方面，以及本市地方性法规和市政府规章规定的其他行政处罚权。首先，“城管”是一个执法单位，其工作职责是代表政府行使行政执法权，其职责范围受法律约束。其次，城管执法的范围仅仅涵盖城市管理事项中的一部分而非全部，除上述“8+X”行政处罚权以外，其他未纳入相对集中行政处罚权内的执法事项依然由相关职能部门履行。

青浦乱杂牌整治

二、什么是城市管理

　　城市管理有广义和狭义的理解。政府对城市行政辖区内一切人、事、物的管理，是广义上的城市管理。宏观上可以按事权范围划分成两大类：一是对城市基础性功能设施和公共空间的管理，目的是维护城市的健康正常运转和良好秩序，特点是一个管理部门要涉及多个系统的专门事权，是城市的综合管理；二是对城市各种政治、经济、文化活动的管理，也就是对城市基础功能的衍生功能的管理，目的是保障人的合法权益和活动的正常进行，促进城市的政治文明和经济文化繁荣，特点是一个管理部门通常只涉及一个系统的专门事权，是城市的专门管理。对城市基础性功能设施和公共空间的管理应由城市综合管理部门负责，对城市各种政治、经济、文化活动的管理应当由城市政府专门管理部门负责。

三、“城管”与城市管理的关系

　　如果把城市综合管理部门类比成一棵大树，那么“城管”则是大树上的一个分枝，这棵大树的形象面貌状态是靠每个分枝共同来扮靓的，靠“城管”一个分枝是不可能让其繁茂健硕的。

　　城管执法是城市管理的保障，是管理不能达到效果时不得已而启动的强制程序，执法是为管理保驾护航，保证管理处于有序有效的状态。

四、“城管”和城市管理概念混淆的两大弊端

　　“城管”与城市管理不分，其结果就是造成城市管理职责不明，部分职能履职不到位，管理成本增加，但管理效率低下，管理效果达不到理想状态。

　　（一）城管压力过大，管理效果不佳。

　　一些地方政府和相关管理部门领导，乃至相当部分的市民，把城市管理任务全部寄托在城管执法部门，把所有城市管理领域的问题都交给城管，甚至把与城市管理无关的一些难以解决的问题也交给城管部门去解决，普遍存在重执法、轻管理现象，使其他一些城市管理部门和其他相关职能部门责任意识逐步减退，相关管理工作不到位，使城管执法部门不堪负重，经常处于疲惫状态。虽然城管付出了艰辛的劳动，但部分相关职能部门职能的缺失，必然影响城市管理的效果，也导致处于城市管理末梢的城管执法部门被社会各界歪曲解读、错误评价、被贴上各类负面标签。

　　（二）社会矛盾加剧，政府形象受损。

　　城管执法应该是在各管理部门各司其职管理到位的情况下，对一些违法违规行为作出行政处罚，用法律的威慑力来确保城市管理处于有序可控状态。执法应该是管理的保障，是管理的最后一道防线。管理和被管理者之间应该是和谐共存的关系，而不是僵硬的强制关系。如果我们在城市管理过程中，一味重视执法而忽略管理，或者说轻管理而重执法，凡事都依赖执法这种强制手段去解决问题，必然会造成执法人员与执法对象之间的矛盾冲突，必然会加剧政府和市民的矛盾，必然会损害政府的形象。

青浦区城管执法局2014年全员轮训结业仪式

五、做好城市管理工作的几点建议

　　（一）加强宣传，转变观念，提高认识

　　政府相关部门，要加强对“城管”和城市管理的宣传，让各级政府领导和相关职能部门领导转变观念，正确、科学、有序地组织开展城市管理领域相关工作，让广大市民和社会各界对“城管”和城市管理都有正确的认识和评价，从而更好地监督、支持、参与城市管理，切实提高城市管理的水平。

　　（二）明确责任，各司其职，加强联动

　　城市管理相关职能部门，无论是执法部门还是管理部门，无论是行驶相对集中行政处罚权的城管部门，还是其他承担相关执法职能的部门，无论职责范围是多是少，都要进一步增强责任意识、履职意识和服务意识，确保各自职能履职到位，同时要进一步加强相关职能部门之间的协调与联动，形成合力，切实加大城市管理的力度。

　　（三）健全制度，注重监督，加强考核

　　让相关职能部门和属地政府各司其职、各尽其能，就要在相关领域建立起行之有效和可操作性强的管理制度、监督制度、考核制度，要让各职能部门形成良好的相互配合相互协作的机制，使城市管理的各环节从失管状态中慢慢复苏。城市管理只有在各部门、全社会共同参与和共同努力下，才能事半功倍，切实提高城市管理的实效。

　　现代化城市和生活在这座城市中的广大市民都离不开城市管理，城市管理也离不开“城管”，“城管”作为城市管理的末梢，在城市管理工作中扮演着重要的角色，党的十八届四中全会对进一步理顺城管执法体制也提出了明确的要求。我们相信，我们城市管理工作水平必将得到新的提升，我们工作生活的城市必将更加美好。

　　（作者单位：上海市青浦区城市管理行政执法局执法大队办公室）

(本文由作者供图)