本刊专题:坚持法治思维加快推进林业治理体系和治理能力的现代化
发布时间: 2015年04月14日       来源: 绿色上海        【字体:

蔡友铭



  当前,上海的发展到了重要的关键时期,一方面“四个中心”和自由贸易试验区的建设,促进了产业的转型发展,人口的快速增长,以及城市化水平的提高;但土地资源紧缺,自然状况恶化,生态环境污染严重等问题困扰了上海的持续发展,必须改变传统发展模式,走人与自然和谐发展的道路。

  进入新世纪以来,上海林业把握城乡统筹发展机遇,积极引导农业结构调整、鼓励植树造林,开展上海城市林业建设体系研究,编制上海林地保护利用规划,创新生态环境发展的新路径,使上海的有林地面积实现了翻两翻的跨越式增长,丰富了基础生态空间和陆地生态系统,为建设生态宜居城市的良好环境作出了巨大贡献。但上海林业总体上处于恢复发展期、战略机遇期和改革攻坚期,如何守住存量、如何拓展增量、如何保证流转土地农民的利益,矛盾困难突出,挑战不断,需要我们破解难题,开拓创新;2015年是“十二五”和“十三五”规划承上启下的一年,需要我们系统谋划,统筹推进。总之,思路决定出路。


坚持法治理念,创新工作模式

  习总书记讲:良好的生态环境是最惠民的民生福祉、最公平的公共产品。陆地生态系统、海洋生态系统和湿地生态系统是最重要的地球生态系统;森林是陆地生态系统的主要骨架。林业资源是良好生态环境的重要支撑,被喻为有生命的城市绿色基础设施,具有明显的公共资源属性;要坚持法治理念,切实将部门林业转化为社会林业,创新工作模式。

  一是要完善法律法规,这是法治的基础。近十年来,上海的林地面积由少到多,林业资源快速增长主要靠的是流转农民土地和实施农业结构调整,其背后是公共财政的合理分配和农民利益的保障问题,而这直接影响着上海林业的可持续发展。要从根本上解决好这一问题必须加强林业立法工作,结合当前实际和建设中国特色社会主义市场经济总要求加快梳理市场主体和责、权、利关系。制定法律法规要防止过于理想化,按照新常态要求和上海城乡一体化发展的大趋势,统筹考虑农、林、绿,避免“有法不能依”,要注重法律和制度的细节管理。

  二是要加强行政执法,法律的权威在于实施。依据森林法及其实施条例、野生动物保护法及其实施条例、种子法、植物检疫条例等法律法规,加强林地征占用管理、林业植物检疫、森林防火和林木种苗管理工作,强化野生动植物保护利用管理,加强野生鸟类禽流感疫情预警监测工作,主动对接自贸区改革开放,积极探索有利于国际贸易便利化的野生动植物及其制品进出口贸易监管模式;同时,加强日常林政执法和林政稽查工作。

  三是要强化森林资源经营目标责任制和有害生物双线责任制考核,法治思维的关键是落实责、权、利。这两项考核的对象是地方政府,是落实部门林业向社会林业转化的有效抓手。林业具有双重属性,即林木资源具有社会性、林木资产具有经济性。按照生态优先的原则,林业资源关乎城市的基础生态空间,影响着城市的可持续发展;所以,林业资源的管理工作应该纳入社会经济活动的全过程统筹安排,真正体现生态文明建设的五位一体。


坚持底线思维,加强林地管理

  上海2040城市总体发展规划提出了“突出生态优先的发展底线”目标,生态安全的底线在于管好林业资源,而管好林业资源的底线就是要守住林业资源,而守住林业资源的底线就是管住林地,“树定根、人定心”。

  一是完善林权管理,管住林地的底线是土地流转农民的利益不受损。当前,上海林业的“树、地”分离矛盾尤为突出,必须从明晰承包权、经营权、所有权、处置权和收益权等方面处理好林有其主、主有其权、权有其责、责有其利的关系。结合不动产登记条例实施的契机,综合考虑农村土地新一轮三十年延包及确权确利和确权确地不同状况,梳理现有林木资源分布、林木资产关系和土地承包合同,尽量明确各类利益和管理主体,夯实基层基础工作。

  二是加强林业“三防”体系建设,这是资源管理的底线。上海林业资源虽然尚属于中低幼林,但随着森林抚育和生物量的增加,林下物总量增多,各项管理工作难度加大。要加强森林防火、重大有害生物防控和野生动物疫源疫病监测预警工作和能力建设;结合“三防”建设和项目实施,做到重心下移,强化基层基础设施和设备能力建设。同时,要进一步完善基层队伍建设,尤其是林业养护社的市场化改革和农村合作经济组织的创新。

  三是努力管活管好林业资源,合理的利用有利于有效保护。要做到生态和经济两个轮子一起转,既要千方百计保护好林业资源,又要大力发展林业产业;区域经济发展是不平衡的,城市化进程也是梯度推进的,要实行不同地区分类管理、不同林分分类经营。鼓励林下食用菌的健康有序发展,提高土地利用率;积极促进经济果林的转型发展,培育特色,注重标准化品牌化生产、提高产品的附加值。同时,积极创造条件大力发展观光果园和林业旅游,让更多的市民能够走进自然、亲近自然,更多地凝聚保护林业资源的社会力量。


坚持科技引领,提高行业管理水平

  要实现“国际一流、国内领先”的行业发展目标,科技的重要性不言而喻。科技革命正影响着我们的社会生活和产业发展,深化改革也在不断促进社会转型发展。所有这些都要我们创新思维,转变工作方式和方法。

  一是倡导综合发展拓展造林空间。当前,上海围绕四个中心建设正不断加大城市化进程,城市人口不断膨胀,土地稀缺的矛盾日益突出,城市基础生态空间不断受到挤压,严重影响着生态宜居城市的建设目标。只有创新驱动转型发展才能拓展生态发展的空间,一方面要关注区域互动功能叠加,聚焦土地规划利用中的“198”区域,在这198KM2范围内寻找空间,优化绿化建设导则;另一方面要注重部门联动资源共享,着力推进水网、路网、田网、电网、海岸线、林网的联动建设。

  二是促进林地功能提升,完善服务内容。一方面按照林地开放和适应林业旅游的需要,细化社会经济需求分析,完善游径游路布局设计,深化林地保护利用规划,统筹林地周边和区域交通资源提高出行可达性;同时,积极完善生态林基础设施,提升群落景观内容,满足市民的生态消费需求。另一方面积极推进六次产业发展,做强林业第一产业、做大林业第二产业、做特林业第三产业,大力发展林业生态产品,建设林业食品安全保障体系,推动产旅销一体、产业融合发展,提高林地资源的综合效益。

  三是加大集成创新力度,提高科技含量。要实现林业治理能力的现代化离不开林业建设管理科学化水平的提高,既要注重林木新品种、新材料、新工艺和新技术的原始创新,也要注重引进消化吸收和林业生产、经营抚育和管理过程中的集成创新,加快科研成果的转化和应用。努力做到既要论文的影响度,更要科研成果的显示度;既要注重领军人才的培养,更要注重以竞争力为核心的团队打造。围绕生态修复、产业提升、行业发展等目标着力推进科技兴林工作,提高行业指导能力和管理水平。

  (作者:上海市绿化和市容管理局副局长)


(本文供图/张明)