鞠森
2014年底，本市总结多年工作经验，结合市委“创新社会管理，加强基层建设”一号课题研究，市政府正式颁布了《上海市市容环境卫生责任区管理办法》（以下简称《办法》），并于2015年3月1日起正式实施，标志着上海市容环境卫生责任区管理工作进入了一个新的发展阶段。
一、责任区制度的内涵和发展
（一）责任区制度的内涵
“市容环境卫生责任区制度”是在本市城市管理中实行的一项基本制度，是城市管理部门长期以来坚持的一项很好的抓手。责任区制度的内涵是在法制的框架下，以公共服务保障为基础，自律为前提、自治为依托，逐步形成单位、市民、社会组织、政府之间良性互动，市容环境共建、共管、共治格局；核心是“人民城市人民建、人民城市人民管”和“人人履行市容环境义务、人人享受市容环境成果”。责任区制度从诞生之初，就是要求政府、责任单位、责任人共同来推进完成的，其着力点是通过政府的宣传、发动、指导和监督，调动责任单位、责任人的积极性，通过履行责任区环境卫生义务，参与市容维护，参与城市管理。
（二）责任区制度发展过程
市容环境责任区制度是由20世纪80年代的“门前三包”演变而来的。1986年，上海市政府颁发《关于“两禁”、“三包”管理规定》，在全国范围内首次创新地提出了“门前三包”的概念。1988年，《上海市环境卫生管理条例》中规定了“门前环境卫生责任制”，第一次以地方法规形式明确各责任单位应认真执行门前环境卫生责任制，责任区管理由以往的行政管理开始转为依法管理。1992年，国务院发布《城市市容和环境卫生管理条例》，进一步明确了环境卫生责任制的要求。2001年，《上海市市容环境卫生管理条例》规定了“市容环境卫生责任区制度”，并用专章予以阐述，责任区管理的内涵更加丰富，责任要求更加明确，对落实市容环境卫生责任区制度提供了有力的法规支撑。2010年上海世博会期间，本市出台了《关于加强市容环境卫生责任区管理工作的通告》，依据通告，加强了街面市容环境卫生管理，为做好“世博”市容保障工作作出了突出的贡献，市容环境面貌得到了明显提升。2015年3月1日，《上海市市容环境卫生责任区管理办法》正式施行，这是全国首部完善细化市容环境卫生责任区制度的专门政府规章，体系设计更加科学、工作内容更加全面。
（三）《办法》重点内容
《办法》共有21条，内容涉及相关行政单位的管理职责、责任人确定及责任区范围划分、责任要求、责任告知书、自律管理机制、对责任人测评、合同指导、行业指导、创建评选、开展宣传、绩效考核等，尤其是总结近年来基层经验，并适应社会管理创新形势，对责任区管理提出了不少新的要求，呈现五大亮点，具体如下：
1.进一步明确市、区（县）、街镇三级管理职责
《办法》进一步明晰了三级管理主体在责任区管理领域的具体职责。首先，明确市绿化市容局作为行业主管部门，从全市层面制定相关政策、标准、指导意见，对区（县）进行相关检查、考核；工商、食品药品监管、房屋管理、经济信息化、建设、交通、卫生计生、教育、旅游等有关行政管理部门按照各自职责，共同实施《办法》，并督促本行业单位遵守责任区责任要求。其次，明确区（县）绿化市容管理部门具体负责本辖区内责任区管理工作的布置、落实、监督和指导等。最后，完善街镇在辖区内落实责任区制度的职责要求，包括：落实具体责任人和责任区范围，建立责任人信息档案制度，推进建立责任区自律管理机制，以及引入社会第三方，对责任人履行责任要求的情况和政府推行责任区工作的社会满意度进行测评等。
2.进一步完善责任区范围基本划分规范和责任要求
责任区范围是责任人履行责任要求的地域界限，直接影响到责任人所承担的义务量和履责效果。《办法》区分不同的建筑、场所、单位等类型，对相应的责任区划分要求作出了基本规定。另外，鉴于实践中确实存在按照划分标准难以划分责任区的个别情形，《办法》明确，如不能确定责任区范围的，由街镇根据实际情况提出划分建议，报区（县）绿化市容部门确定。对于责任要求，《上海市市容环境卫生管理条例》明确了保持市容整洁、保持环境卫生整洁和环境卫生设施设置维护等三方面内容。在此基础上，《办法》根据实践管理需要，除了重申《条例》明确的三方面责任要求外，还增加了清扫门前积雪残冰、按规定投放生活垃圾和不跨门经营等三项要求。
3.进一步推进责任区自律管理
近年来，本市一些街镇对责任区自律管理机制进行了探索、创新，形成了一批以浦东北蔡镇、徐汇康健街道等为典型的地区经验，取得了较好效果。比如，浦东北蔡镇以道路沿街商户为基础建立了“责任区自律考核奖励制度”，全镇23条主要道路的1650家门店均主动申请加入责任区自律管理，占镇区主要道路店面总数的95%以上。同时，镇政府出台了若干配套奖惩措施，进一步促使责任人自觉履行责任区义务。目前，该镇责任区的市容环境卫生状况已大为改观，而行政管理成本却大幅降低。实践效果表明，通过自律机制，责任人主动履责意识明显增强，并有效降低了行政成本，是一项具有创新意义的社会治理长效模式。目前，市绿化市容局已着手开展相关推进工作。鉴此，《办法》对实践中的成功经验进行固化和完善，为推进责任区自律工作提供立法支持：一方面，从责任人自身角度，鼓励其建立责任区自律组织，对履行责任要求实行自我管理。同时，明确了自律组织制定、遵守自律性规约以及规约的主要内容。另一方面，从街镇推进角度，明确由街镇做好相关的指导、服务以及制定配套措施等具体推进性工作。
4.建立第三方参与测评机制
对责任人履行责任要求的情况和对政府落实责任区工作的社会满意度进行测评，是鼓励责任人自觉履责、促进政府有效推进工作的重要抓手和参考依据。考虑到此项工作涉及面极为广泛，而作为第三方的社会组织，在参与社会管理、提供效果评价服务等方面往往具有其自身经验和优势，实践中也收到了较好效果，为此，《办法》要求建立第三方参与测评的机制，规定在对责任人进行测评和对区县政府、街镇进行绩效考核等工作时，可以通过采购服务的方式，委托社会组织进行相关工作。
5.丰富责任区管理的协同配合措施
为充分调动各类行政、社会资源，实现责任区制度的齐抓共管，《办法》确立了三项协同配合措施：一是通过相关行业主管部门的指导，促使各行业单位遵守责任区责任要求，并将责任区责任要求纳入相关行业协会的行业自律性规约中；二是通过街镇指导，将责任区责任要求纳入物业服务、商铺租赁、单位装饰装修等合同内容中；三是将责任区制度的实施情况纳入本市文明小区、文明单位、文明行业等精神文明创建项目的评选标准。
上海市市政市容联办听取各区县门责推进情况汇报
二、本市责任区管理工作实效
一是市容环境责任区制度在全市基本确立。以迎博、办博和博后巩固为契机，以“道路整洁、门前有序、立面规范、垃圾分类”为目标，以街镇为主体的市容环境卫生责任区管理达标活动深入推进，责任区的创建从点、线、面向整区域发展跨越。至2014年年底，共有189个街镇创建达标，基本涵盖本市城市化区域。
二是责任区管理对市容环境常态长效的保障作用不断增强。通过达标街镇创建，街镇层面各方力量得到了整合，在作业、管理、执法、责任单位“四位一体”模式的推进下，责任区制度的落实率不断提升，落实质量不断提高，对常态长效的支持力度不断增强。
三是商家自律、社会各方共同参与责任区管理的氛围逐步形成。随着责任区制度的进一步落实，管理部门与商家的互动大大增加，组织培训、联谊会议、基层党建、上门指导服务、相互检查评比等促进自律的方式层出不穷，沿街单位的责任区意识不断加强，责任人主动“自扫门前雪”现象不断增加。宣传和动员更加到位，社会各方参与责任区管理的意识不断增强。学校、医院、集市菜场等行业协同管理部门主动加强责任区管理，轨道交通、开发商等知名企业积极参与责任区管理，热心市民、志愿者踊跃宣传服务于责任区管理，工商、公安、房管、商务委等部门加大责任区管理配合力度，初步形成了社会各方共同参与的良好氛围。
尽管市容环境卫生责任区管理工作取得了一定的成效，但和当前的新形势和新任务相比，仍存在不少问题，主要表现为：一是对责任区制度的认识还不够。责任人对责任区制度的了解程度虽然每年都有所提高，据抽样调查，沿街商店知晓责任区制度的比率为82.5%，但在知晓责任区制度的被访商家中，仅有57.4%的商家对自身的责任区范围和责任要求表示明确，仍有较大的提升空间；二是责任区制度的全面落实还有差距。部分街镇在创建达标以后的持续性建设和综合性长效维护与固守措施上的落实不够到位，在部分时间段、部分区域还达不到标准要求，责任区制度的落实还有不少盲区和不足；三是责任区制度的落实机制还有待完善。部分街镇采取强化执法、强化作业服务为主的方式虽明显改善了环境质量，但责任区单位的自律作用未能得到应有的发挥。据抽样调查，经常有指导员上门指导的比率仅占58%，门责书的公示率仅为59.8%。
普陀责任区主题绘画围墙
三、下一步重点做好七项工作
下一步，市绿化市容局将会同相关部门，重点抓好以下七个方面的工作，努力推动全市市容环境整体面貌再上新的水平。
（一）抓好《办法》宣传培训
一是积极开展社会宣传动员。加强《办法》内容和重点工作的宣传，组织实施“我的门前我清洁，我的区域我负责”主题宣传活动。从2015年2月起，全市各区县已经开展了一系列的专题宣传活动，在此基础上，各区县各街镇要继续努力拓展宣传渠道，通过报纸、电视、电台等新闻媒体、户外电子显示屏、互联网站、微博微信等渠道，依托社会组织和志愿者队伍，组织各类宣传报道和宣传活动，解读和宣传《办法》和配套政策标准，提高《办法》知晓率，扩大市民参与度和社会覆盖面。二是组织分级分类教育培训。近期，市绿化市容局和各区县绿化市容管理部门已经举办了多场针对区县和街镇市容管理部门的责任区管理专题培训。下一步要将教育培训进一步向基层深入，确保基层的市容管理人员知《办法》、懂《办法》、用好《办法》。同时，全市还要完成对沿街中小商铺责任人的“万名责任人培训”项目，进一步提高各类中小商铺从业人员对责任区制度的了解和落实。
（二）抓好责任区管理“先行先试”
市绿化市容局在全市范围内选取了4个区25个街道（镇）作为市容环境卫生责任区管理“先行先试”区域。各“先行先试”区域要深入学习《办法》，领会市委一号课题相关文件精神，把握和利用好试点机会，先行一步、积极尝试、统筹安排、多方联动，共同推进市容环境卫生责任区管理工作。通过先行先试，做到不断完善、总结管理经验，以重点推进创新管理方法，以功能提升树立示范样板，确保责任区管理工作破难点出亮点，引领全市市容环境卫生责任区管理工作。
（三）抓好责任区管理机制落实
一是落实综合协调机制。各区县、各街镇要建立街镇层面的市政市容管理联席会议或类似的综合协调平台，落实综合协调机制，把相关部门的管理力量整合起来，发挥街镇牵头、监督、协调的职能，分解责任、明确任务、各司其职、形成合力，共同推进责任区管理制度的落实。二是落实责任告知机制。各区县、各街镇应做到责任书告知全覆盖，将责任人的责任区范围、责任要求、权利和义务等相关知识告知责任人，并督促责任人将《责任告知书》在其办公、经营场所的醒目位置公示。力争在6月底前完成责任书送达工作。三是落实垃圾投放机制。各区县、各街镇要建立沿街商铺生活垃圾上门收集、定时定点投放制度，确保沿街门店生活垃圾不乱倒，避免二次污染。四是落实信息档案机制。各区县、各街镇要建立责任单位（责任人）“一点一档”信息档案制度，将责任人信息与市容环境管理、作业、执法等部门共享，将信息档案有效运用于市容管理工作。
（四）抓好市容环境综合管理达标、示范街镇创建
在近年来开展的“市容环境卫生责任区管理达标活动”和“市容环境综合管理示范街镇推选活动”的基础上，市绿化市容局将开展“上海市市容环境综合管理达标、示范街镇创建活动”，以街镇为考评主体，通过提升管理标准、落实工作机制、完善考评体系等，来进一步提升达标、示范街镇在市容环境卫生责任区管理以及市容环境综合管理方面的示范引领作用。此外，责任区制度落实情况还将纳入到文明小区、文明单位、文明社区、文明村镇、文明行业、文明城区等文明创建评选中。
（五）抓好责任区自律自治工作推进
要以提升责任区自律管理为重点，积极探索全社会各单位、各责任人共同维护促进责任区管理的措施。一是鼓励引导街镇推动辖区内责任人成立自我约束、自我管理的各类自律性组织，对履行责任要求实行自我管理；二是指导自律组织制定自律性规约，在落实履行责任要求的基础上，针对区域特点，可以提出有针对性的市容环境卫生责任要求，并督促约束责任人自觉遵守；三是指导居住区、商务楼等区域的业主在签订物业服务、商铺租赁、单位装饰装修等合同时，将责任要求纳入合同内容；四是按照《办法》规定，指导街镇通过责任单位互相评比、择优表彰等方法激励先进，依靠基层党建、行业协会等工作机制，引导激励责任人不断加强自律自治和社会共治。
（六）抓好责任区违法违规现象整治
按照《办法》的相关规定，各级城管执法部门要全面查处责任区违法违规行为，严厉查处不履行、不落实责任区管理法定责任义务的行为；严厉查处市级主要道路和景观区域的乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱吊挂、乱堆放、跨门经营等违法违规行为；严厉查处医院、轨交、学校、菜场周边区域的乱设摊、乱堆放等占道经营违法违规行为；严厉查处全市范围内的小餐饮店、水果店、铝合金加工店、修车店等店铺的跨门经营违法违规行为。要主动加强与相关部门的沟通协调，充分依托联勤联动工作平台、网格化管理信息平台等力量，强化日常巡查执法，加强专项执法工作，加强重点执法，确保《办法》得到有效贯彻落实。
（七）抓好工作结合，提高责任区管理实效水平
在工作中，重点做到“四个结合”，一是将市容环境卫生责任区管理工作与贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国相结合，进一步推动依法行政和全民守法工作；二是与贯彻市委“创新社会治理，加强基层建设”一号课题精神相结合，进一步推动城市管理和社会管理创新；三是与破解城市管理难题顽症相结合，进一步推动责任区管理与无序设摊综合治理、五个特定区域环境治理等重点工作的联动；四是与城市网格化综合管理体制机制创新建设相结合，进一步推动工作机制完善和管理重心下移。
（作者：上海市绿化和市容管理局）
（本文供图/洪汇）