郑景文 等
市绿化市容局副局长鲁建平（左三）带队检查户外招牌
本文旨在通过分析上海市户外招牌设施安全管理现状，梳理现有管理模式的问题和薄弱环节，结合上海区域特点，提出建立户外招牌设施安全管理长效机制的对策建议。
一、户外招牌设施的安全风险
据估计，全市户外招牌超过百万个，远多于户外广告的数量。一些户外招牌设施安装马虎、不符合安全技术规范、金属构架年久失修，坠落伤人事件时有发生，特别是在雨天、台风情况下这种风险更大，被称为“高空炸弹”，引起了社会各界的广泛关注。
从投诉的事项来看，关于店招店牌“设置不合理”和存在“安全隐患”这两项高居首位，前者如市民来电反映,“某饭店将广告招牌设置在其窗口，高出窗口1.5米左右，影响居民生活”，后者如一些投诉反映,有的店招店牌“摇摇欲坠”、“有掉落可能”等。
从投诉渠道来看，12319、12345及绿化市容热线是三个主要投诉途径，90%以上都通过这三种方式投诉的。此外，近年来,关于户外招牌设施光污染投诉也呈上升趋势，如有的市民投诉某个会所的店招牌每天晚上亮灯至23点，影响居民休息，建议该会所22点关灯。要求对这一类问题给予重视。
拆除违规招牌
二、安全管理难的原因
很多户外招牌设施存在安全隐患，导致这种状况的原因主要有以下几个方面：
1.管理所依据的法律法规不完善
在国家和地方层面都没有关于户外招牌设施的专项法律，只是在本市的一些地方性法规中略有提及，相对于市容环境卫生以及户外广告设施的管理，户外招牌设施管理的法律法规建设要薄弱得多。
目前，本市对户外招牌设施管理的主要依据仅是2013年7月1日起实施的《上海市户外招牌设置管理办法》和《上海市户外招牌设置技术规范》。从法律地位上看，《上海市户外招牌设置管理办法》仅为上海市绿化和市容局的内部文件，并未正式生效为法律法规，不具备强制的法定约束力，对于解决实际存在的安全隐患严重、执法难度大、管理纠纷多等问题起不到根本性的作用，《上海市户外招牌设置技术规范》的层次就更低了。户外招牌设施的管理缺乏配套的下位法依据，设置人依法进行审批的意识薄弱，由此导致审批率低，执法难。
2.部分户外招牌设施的维护主体不明确
随着城市的发展和大型盛会的召开，为了整顿城市面貌，户外招牌设施得到了各大城市的重点关注，一些城市纷纷出台了必要的控制手段进行干预，上海也不例外。
如在上海世博会建设期间，为了营造整洁美观的户外环境，由政府投资改建了大量户外招牌设施，这一举措在短期内有效解决了安全隐患和影响市容环境的两大难题。然而随着世博会的结束，由于产权不清晰，当初整治时缺少长效机制，这些户外招牌设施的责任主体成为一个棘手的管理难题。由于没有配套出台相应的维护资金和人力，而商家又不愿接手维护责任，其安全保障成为空白，经年日久，这批数量庞大、缺乏维护的户外招牌设施日渐成为城市安全的潜在威胁。一旦出现安全事故追究责任主体时，一些商家以政府设置为由，拒绝承担相应的责任，给管理工作带来很大困难。
此外，虽然现有文件注明户外招牌设施的安全由设置者负责，但实际情况是很多招牌的使用者和设置者不具备一致性，以致招牌管理缺乏抓手，管理方处于被动地位，甚至造成后续拆除费用和物权法纠纷。比如小店面存在经常更换经营者的情况，一方面管理部门难以找到招牌的设置者（责任人），另一方面如果频频告知新业主相关的法规，也增加了行政部门的工作量。
3.部门之间的管理机制不协调
目前，户外招牌设施的管理由绿化和市容部门牵头负责，但是对户外招牌的管理，既涉及到照明、架构，还涉及尺寸、立面设计以及技术标准管理等多方面的问题，需要与工商、规划、房地等部门进行协调配合，很容易出现谁都管又谁都不管的真空监管现象或者搭便车的现象。
在审批管理程序上，户外招牌审批程序中需要申请者提交在当地开业的营业执照，但营业执照往往是在开业一段时间之后，经工商和卫生部门认可后才能下发，而作为商业运营的重要元素，店面招牌事实上早已制作安装完毕。此时如果管理部门再进行审批，若判定招牌不符合技术规范要求重新制作，则会导致商家直接的经济损失，甚至引发抵触情绪，这间接造成主动申报审批者减少，违规先行设置者增多，是导致审批率低的一个重要原因，不利于招牌的安全管理。同时，监管部门和执法部门的工作衔接机制也有待提高。
4.完全严格审批对管理部门和商家都是负担
对于管理部门来说，如果每个区每年有2000个店招店牌需要按照规范的流程进行审批，每个工作日平均需要审批8个，对符合规定条件的，应当当场作出准予设置行政审批决定，但是在作出准予行政审批决定后的2个月内，应当对被审批人的承诺内容是否属实进行检查，但是很多区绿化和市容部门负责这一业务的就一个人，即使全天专门负责此事可能也力不从心。
对于商家来说，当然也是注重户外招牌设施安全的，但是对于很多小商家而言，进行审批需要提供诸多材料，准备这些材料耗时耗力。小型商户居多，由于是小本生意，审批程序的繁杂和较高的成本使得他们不愿意花更多的时间往来在审批的路上。再加上实际中处罚成本，由此导致审批率非常低。
三、建立安全长效机制的对策建议
1.未来户外招牌设施管理的三种方案比选
方案一：提高管理所依据的法律法规层级，加强户外招牌设施的审批管理。
绿化和市容部门普遍感到目前户外招牌设施设置审批率较低的一个主要原因是法律法规的支撑不够。《上海市户外招牌设置管理办法》仅是市绿化和市容局的内部文件，法律效力不足，也很难据此与其他部门进行协调。如果由市政府出台一个《上海市户外招牌设置管理办法》文件，将管理所依据的法律法规依据先上升到政府规章层级，则绿化和市容部门对户外招牌设施的管理将迈上一个新台阶。
还有一种变通方式，不制定单独的户外招牌设置政府规章或者地方法规，而是将户外招牌与户外广告的管理融为一体，制定统一的户外广告与招牌管理规章制度。
方案二：取消前置审批程序，将管理重点放在后续的安全检测和监管上。
借此政府职能转变之机，向市政府有关部门申请，在市级也取消对户外招牌设施设置的行政审批，改为备案制。
方案三：简化审批程序，强化事后监管，对户外招牌设施实行分类和分级管理。
抓大放小，分类分级管理，适当放权。所谓分类管理，即：一方面对绝大多数户外招牌设施简化审批程序，实行备案等级制；另一方面对某些特定的户外招牌设施应加强审批。所谓分级管理，即建立户外招牌设施安全性评价体系，对于户外招牌设施的安全性给予等级评价，对于安全等级较低的户外招牌设施重点监管。所谓适当放权，即授予区在具体管理上更大的灵活性。各区可设计本区的户外招牌设施导则，进行点到点、位到位的管理。
根据实际情况，方案三目前可以减轻主管部门的审批压力，但是对日常管理工作提出了更高的要求，综合考虑较为可行。
2.完善配套性的制度措施
政府主管部门在户外招牌设施的安全管理上具有无可推卸的责任，一些配套性的制度措施是必不可少的，主要有以下几个方面：
（1）落实户外招牌设施的安全责任主体，实行安全承诺制
如果商家所在的业主是户外招牌设施的设置者，经营者仅是使用者，则业主应该对户外招牌设施的安全管理负有主要和直接责任，经营者负有次要和间接责任。业主要签订安全承诺书，业主可以再要求经营者与其签订安全承诺书。如果经营者是户外招牌的设置者，则经营者对户外招牌设施的安全管理负有主要和直接责任，业主负有次要和间接责任，两者之间的责任应该具有连带关系，共同担负户外招牌设施的安全责任，经营者要签订安全责任书。
（2）完善户外招牌设施管理工作机制，提前进行告知服务
对于需要审批的户外招牌设施，与工商部门加强审批中的协调，对现有的审批程序和要求进行全面的研究与合理化改善，使审批手续更具现实操作性。
增强服务意识，在企业提交营业申请的最初阶段，即告知招牌的制作要求，减少因返工而引起的社会矛盾，降低管理工作的难度和阻力。
同时，完善监管部门和执法部门的工作衔接机制，明晰确立各自的职能和业务范围，使得监管报告有下文，执法部门有回应，提高执法程序效率。
（3）加强户外招牌设施信息化平台建设，实行差异化管理
建立各个区联网的户外招牌设施电子数据库和信息化平台，平台的建设引入数字化管理系统，将日常巡查与信息化管理结合起来，做好审批、备案、续批、年检等工作，并进行市区联网。实行分类监管，将发生过重大责任事故的产权人列入黑名单，对其再次设立的招牌加强重点监管，对于巡查、抽检中发现安全隐患的户外招牌进行跟踪监管。
（4）通过行业协会等途径，加强户外招牌设施制作企业的引导
如果能够通过行业协会对户外招牌设施的制作单位进行引导，将可以从源头上减少后续压力，可以通过行业协会、市场管理方等，将《上海市户外招牌设置技术规范》向其进行宣传，要求其在为商家制作户外招牌设施时必须遵循这些规定，否则一旦引发安全事故，也可能会承担连带责任，使户外招牌设施的制作质量能够得到保证，减少安全隐患。
（5）增强商家门店对户外招牌设施的安全意识
发放宣传资料，提醒商户警示安全风险，特别是在台风和梅雨季节，要求商家对其户外招牌设施加强安全管理。对户外招牌设施的年检仍然是保障安全的一个重要手段，通过政府购买服务方式，或者政府与商家分担方式，加强对重点户外招牌设施的年度检测。或者通过市场方式，建议商家通过购买商业保险方式对店招店牌可能发生的风险进行投保。
（6）加强对户外招牌设施灯光污染的管理
针对目前对户外招牌夜间灯光污染投诉日益增多的趋势，应与时俱进，加强这方面的管理。此外，对于日益增多的电子门楣，目前处于法律管理的模糊地带，也应早日制定相关管理规定。
（作者：2014年度绿化市容系统管理咨询课题上海交通大学课题组）
（本文由作者供图）