徐志虎
2015年4月夜间渣土车整治，左二为市城管执法局副局长徐志虎（孙卉/摄）
新常态是习近平总书记对当前中国发展新情况、新特征、新规律的科学判断，是对马克思主义政治经济学的重大突破，是立足时代的一项重要创新。城管执法队伍身处社会治理、城市管理的最基层、最前沿，必须要认真学习新常态论述的内涵和特征，正确认识新常态下城管执法面临的挑战，积极探索新常态下城管执法的思路和对策，不断创新执法机制，提高执法能力，为上海打造“国内一流、国际领先”的城市环境作出积极贡献。
一、新常态的核心内涵和趋势性特征
“新常态”之新，意味着要通过深刻变革，彻底打破传统思路和模式；“新常态”之常态，是指一种长期稳定的态势。“新常态”，即通过深刻变革，打破传统思路和模式，从而形成一种新的长期稳定的发展趋势。当前中国的新常态涵盖了经济、政治和社会等诸多领域。
（一）经济新常态
1.核心内涵
如果用一句话来概括，即“经济结构的全方位优化升级”，展开来说，则包括经济增长速度转换、经济发展方式转变、经济增长动力变化、资源配置方式转换、产业结构调整转型、经济福祉包容共享等。
2.趋势性特征
一是经济增长速度由超高速向中高速转换，GDP增速将在一段时间内维持在7%左右；二是发展方式从规模速度型粗放增长向质量效率型集约增长转换；三是产业结构由中低端水平向中高端水平转换，“刘易斯拐点”即将到来；四是增长动力由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换，将逐步减少能源依赖；五是资源配置由市场起基础性作用向起决定性作用转换；六是经济福祉由非均衡型向包容共享型转换，对民生的关注力度将持续加大。
（二）政治新常态
1.核心内涵
在依法治国的前提下，推进国家治理体系和治理能力的现代化。
2.趋势性特征
一是公共权力运行的制度化和规范化，政府权力受到越来越多限制，法定职责必须为、法无授权不可为等观念将深入人心；二是制度安排的民主化，以保障人民当家作主为核心，党领导下的政治协商、区域自治和基层自治等各项制度将更加完善；三是治理行为的法治化，更多地运用法治思维和法治方式来解决各类社会治理和城市管理问题；四是政府履职的高效化，随着行政问责和外部监督力度的加大，懒政、怠政、失职、渎职行为将大幅减少。
(三)社会新常态
1.核心内涵
培育全民法治意识，形成尊重法律、崇尚法治、依法行事的良好社会氛围；转变社会管理方式和创新社会治理机制，形成政府、社会组织和公众等共同参与的多层次、多领域的社会治理体系。
2.趋势性特征
一是社会意识上从个体意识的强化向公民意识的觉醒转换；二是社会理念上从权力至上的官本位向服务至上的民本位转换；三是社会治理主体从单一主体向多元主体协同治理转换；四是社会治理手段从刚性的自上而下式向柔性的网络化治理转换。
上海市城市执法综合指挥监管平台
二、新常态下城管执法面临的挑战
随着中国经济、政治、社会等诸多领域进入新常态，社会治理形势更加复杂、城市管理任务更加艰巨、人民群众对美好环境的需求更加强烈，城管执法队伍将面临更多挑战。
（一）外部挑战
1.城管执法任务更加艰巨
一是市民群众对城市管理提出了新需求。经济新常态下，随着经济社会发展方式的不断转型，市民群众的思想观念持续变化，对民生问题的关注力度不断加大，这对城市环境整洁、有序的要求将进一步提高。二是城市管理违法行为滋生的空间进一步扩大。随着经济结构全方位优化升级，社会利益格局深刻调整，涌入特大型城市的外来人口还将持续增加，部分外来人员主要以占道设摊、散发广告等违章行为为谋生手段，以违法建筑为主要居住场所，城市管理违法行为将会有更大的生长空间。
2.城管执法环境相对恶劣
一是早期城管执法行为不当，导致城管执法公信力降低，加之部分媒体偏重进行负面报道，城管形象被逐步妖魔化，陷入了做什么都被否定的“塔西佗陷阱”。二是社会公众法治意识相对缺失，部分管理对象和市民群众没有认识到乱设摊、乱散发广告等是违法行为，现场执法时极易遭遇阻挠甚至暴力抗法。三是城管执法对象多为下岗工人、失地农民等弱势群体，对弱势群体的保护占据了道德制高点，做为强力手段的城管执法容易引发市民群众的反感。
3.城管执法职责定位模糊
一是城市管理与城市执法职责不清，一般观念认为执法是强力手段，可以“包打天下”，因此强调末端执法、忽视前端管理的现象普遍存在，执法不堪其重。二是管理部门与执法部门配合不畅，部分管理部门对城管执法部门进行专业鉴定的请求不予回应或推脱敷衍，不接受城管执法部门移交的非法物品，部分执法工作难以正常开展。三是非理性的城市治理模式扭曲了城管执法行为，传统的城市治理模式以政府集权统管为特征，重视突击整治、短期见效，忽视源头治理、长效管理，这使城管执法部门越来越多地承担了超出职责范围的工作事项。
4.依法行政要求更加严格
一是执法程序更加规范。党的十八届四中全会提出“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要求推进权限、程序、责任法定化，对执法程序提出了更加严格的要求。二是执法事项不断增加。随着城管执法体制改革的不断深化，城管执法又增加了不少规土、房管、环保等方面的执法权限，执法领域也进一步向住宅小区、公园等区域拓展，全面履职难度不断加大。三是执法监督更加严格。制定和公布权力清单、责任清单后，全社会对执法部门的监督将更加全面和严格，对城管执法行为的规范和约束机制将更加健全。
闵行梅陇中队定期召开社区与城管联席会议
（二）内部挑战
1.队伍能力和素质不适应
一是依法履职意识淡漠，少数队员法制观念淡薄，执法方式简单粗暴，执法不规范、不文明现象还时有发生；二是依法执法能力不强，部分队员对城管法律法规和专项业务不熟悉，加之工作责任心缺失，对一些难题顽症不愿管、不敢管、不善管；三是作风纪律时有松懈，执法不公正、行政不作为现象在部分区域还较为严重；四是创新技术运用不足，城管执法总体信息化程度不高，执法方式较为粗放。
2.人员结构不合理
城管执法队伍组建时间较短，城管执法人员多数划转自原市容监察队伍或者其他执法管理部门，组成人员普遍年龄老化、学历较低，人员素质参差不齐。虽然近年来招收了部分大学本科以上学历的应届毕业生，吸收了不少退役运动员、复员优秀军人等，在一定程度上缓解了人员结构不合理问题，但总体来说，城管执法人员存在区域分布失衡、年龄结构失衡、知识结构失衡等问题。
3.内部管理还不完善
一是内部监督制度还不完善，督察制度执行力度不足，缺乏严格的奖励惩戒措施，对执法人员难以产生有效约束。二是培训体系还不健全，目前还未建立相对固定的师资队伍，未编制统一的培训教材，教育培训系统性、科学性相对欠缺。三是职业发展通道还不畅通，一线城管执法队员的正常晋升机会较少，工作积极性较难激发。
闵行梅陇镇深入开展社区宣传
三、新常态下城管执法的发展思路与应对策略
城管执法队伍在新常态下的挑战和任务虽然艰巨，但同样也迎来了难得的发展机遇。全市城管人必须要转变工作理念，创新工作思路，研究应对策略，不断提高城管执法队伍认识新常态、适应新常态、引领新常态的能力，具体来说，要创新“六个更加”的工作思路，实现“四个全面”的工作布局。
（一）工作思路
1.更加注重重心下沉
继续深化城管执法体制改革，全面推进落实基层城管中队“区属街管街用”和“镇属镇管镇用”，加大对街镇层面城管执法队伍建设的力量投入和政策倾斜，充实街镇执法力量，加强教育培训和指导监督，整体提升基层执法队伍综合素质和能力。
2.是更加注重综合治理
充分发挥属地政府的综合协调优势，强化系统管理、综合施策，强化条块联动、部门协同，强化多措并举、标本兼治，积聚属地政府、管理部门、执法部门等各方力量，增强破解难题顽症能力，提升城市常态长效管理水平。
3.更加注重依法行政
坚持“法无授权不可为、法定职责必须为”，依法依规界定各级城管执法机构的职责范围，制定和公布城管执法权力清单和责任清单，将法治思维和法治方式体现到日常执法工作的方方面面，切实做到依法行政、依法办事、依法履职。
4.更加注重以人为本
牢固树立群众观念，坚持以群众满意作为工作的根本标准，推出“24小时城管服务热线、城管社区工作室”等便民利民服务新举措，推动城管执法向住宅小区、公园等密切关系民生的领域拓展，不断提升公共服务的能力和水平。
5.更加注重多元参与
充分发挥市民群众、社会组织在城市管理中的作用，加强城市管理志愿者队伍建设，精心设计市民群众、社会组织便于参与、乐于参与的志愿服务活动载体，积极引导多元主体共建共享美丽上海。
6.更加注重管理创新
坚持科技引领，启动市级城管指挥中心建设，建立城管执法大数据库，全面推行网上办案，推进执法装备建设，完善车辆定位系统和对讲定位系统，以城管信息化建设带动提升城管执法效能。
闵行梅陇中队及时处置社区难点得到居民表扬
（二）应对策略
1.落实重心下沉，全面深化体制改革
继续深化城管执法体制改革，建立健全职能明晰、运转高效的城市管理执法体制机制，为提升城市现代化管理水平提供坚强保障。要注重处理好三方面关系：
一是处理好变与不变的关系。变，指体制的变化，如基层执法中队的人财物全部交由街镇管理使用，执法权限进一步扩大，执法领域进一步拓展等；不变，是指队伍的城管执法属性没有变化，队伍的职责定位、执法标准、行为规范以及监督机制没有变化。因此，必须适应变化，督促基层城管执法中队尽快融入街镇、融入网格、融入社区，充分依托街镇的属地协调优势提高执法效能；同时要抓好不变，大力加强对街镇中队的业务指导、统一培训和监督考核，提高队伍管理能力和执法水平。
二是处理好条属和块管的关系。本轮体制改革最大的改变是基层执法中队由区属区管变为镇属镇管和区属街管，镇属镇管因为变革比较彻底所以矛盾并不突出，区属街管则存在一些潜在的矛盾，如执法办案由谁审批、中队人事由谁主导、行政担责谁是主体等，另外，街道城管执法人员由于身份的双重性更加缺少归属感，并且存在轮岗交流困难、晋升渠道缺乏等难题，必须进一步做好队伍下沉后的制度设计，处理好区局和街道的关系，激发队伍创新活力和队员工作积极性。
三是处理好全面和局部的关系。本轮体制改革实现了区县城管执法局单列，并将其作为区县政府组成部门，进一步提高了区县城管执法部门的地位，区县城管执法部门必须勇于担责、积极履职，既要做好每个中队即局部的业务指导和培训监督工作，更要发挥机动执法中队的作用，在全区面上执法协调、联勤联动和重大案件办理上下功夫，有效衔接全局与局部，促使全区城管执法工作不脱节、上台阶。
2.把握为与不为，全面贯彻依法行政
全面贯彻依法行政必须坚持法定职责必须为、法无授权不可为，把握好为与不为的边际和方向。
一是夯实为与不为的基础。配合相关部门加强城管执法法制建设，严格贯彻新颁布的《上海市城市管理行政执法条例》，修订与条例配套的《上海市城市管理行政执法若干规定》等政府规章，适度扩大城管综合执法事项权限，适度拓展城管执法领域范围，完善城市管理法规规章体系，夯实城管执法部门为与不为的法制基础。
二是把握为与不为的方向。建立执法权力清单和责任清单，进一步明确城管执法的职责权限、执法事项、执法依据、执法规范、信访投诉处置规则等，明确为与不为的方向。全面推行政务公开，建设城管执法政务微信平台，向社会公开权力清单、责任清单以及处罚结果等，增强执法工作透明度，有效保证为与不为方向的正确。
三是确立为与不为的规范。一方面确立执法作为规范，制定实施《城管执法文书制作规范》《城管执法调查取证规则》，修订完善《城管执法法律文书样式》等规范，探索建立首席执法员和办案专职员制度，提升队伍依法执法、规范执法水平；另一方面完善惩戒机制，修订完善《城管执法过错责任追究实施办法》，对不作为、慢作为、选择性作为现象严肃执纪问责，有效克服懒政、怠政和失职、渎职现象。
3.强化资源整合，全面提升执法实效
坚持问题导向，聚焦市民群众反映集中的城市管理难点热点问题，整合各类执法管理资源，深入开展拔点专项整治，有效改善市容市貌和市民生活环境。要着重做到三个结合：
一是注重集中拔点与面上治理相结合。针对乱设摊、跨门营业、违法搭建、偷乱倒建筑渣土等城市管理难题顽症，集中全系统力量开展拔点专项整治行动，有力拔除一批社会影响较大、群众反响强烈、整治难度较大的城市管理疑点难点，形成执法威慑力，有效遏制新违法行为产生。同时积极开展面上治理，注重综合施策，采取纳入征信、限制交易、市场退出、责令停业等措施，提高当事人违法成本，逐步构建长效治理机制。
二是注重前端管理与末端执法相结合。会同相关行政管理部门加强源头治理，实现工作方式从“末端处置问题”向“前端发现问题”延伸、从“事后被动执法”向“源头防范治理”转变。会同相关管理部门加强对城市管理各类问题的调查排查工作，并按照“早发现、早研判、早处置、早解决”的“四早”原则进行先期处置，及时把苗头性、倾向性问题解决在萌芽状态。
三是注重履行本职与联勤联动相结合。探索城市管理和社会治理规律，不断创新城管执法机制和执法方式，严格履职尽责，有力破解城市管理难题顽症，努力提升城管执法差别化、精细化、科学化水平。同时，依托网格化管理平台，充分发挥大联动＋的综合协调、联勤联动优势，建立健全与相关行政管理部门的信息共享、案件移送和执法协作机制，有效整合执法管理资源，增强城管执法合力。
4.创新手段措施，全面加强队伍建设
认真贯彻落实市委“严肃教育、严明纪律、严格管理、严惩腐败”要求，坚持依法从严管理队伍，努力打造一支“政治坚定、作风优良、业务精湛、群众满意”的城管执法队伍。
一是做到三个统一：（1）落实统一招录，坚持“凡进必考”原则，城管执法人员招录纳入全市公务员统一招录平台，并严把人员入口，合理设定招录具体条件标准，统一组织体能测试；（2）坚持统一培训，统一建立城管执法培训师资库，编制城管执法培训系列教材，分类分层推进全员教育培训工作，着力增强教育培训的统筹性、针对性和实效性；（3）加强统一教育，每年均在全系统开展以“廉政勤政、积极作为、执法为民”为主题的百日作风纪律教育整顿活动，有效解决群众关注的“四不”问题（执法不公正、行政不作为、行为不规范、服务不到位），以队伍作风建设的实际成效推动城管执法事业健康发展。
二是强化三种手段：（1）注重信息化手段运用，完善城管执法信息化系统，通过对执法车辆和对讲设备的轨迹定位，加强对街面执法人员的实时监督；建立城管执法大数据库，科学分析投诉处置、执法办案、勤务管理、应急处置等数据，为加强和改进城管执法工作提供依据。（2）注重外部监督手段应用，建立特邀监督员制度，主动接受人大代表、政协委员、新闻媒体等监督，促进队伍规范执法，树立新形象；设立城管执法公开日，加强宣传，增进与公众的沟通与理解；定期召开市民群众、管理相对人座谈会，倾听意见和建议，改进执法工作。（3）注重先进激励手段应用，组织开展“双十佳”（十佳标兵、十佳中队长）等评选表彰活动，加大城管执法系统先进典型培育和社会宣传力度，塑造城管执法队伍核心价值观；组织开展贴近队员实际需求的文体活动，丰富队员业余文化生活，改善城管执法队伍精神风貌和作风形象。
三是推进三类管理：（1）实施人员分类管理，积极探索城管执法队员分类管理机制，建立城管执法专业职务等级制度，使城管执法队员待遇与专业职务配套衔接，以有效解决量大面广的基层一线城管执法队员任务重、职级低、待遇差等突出问题。（2）加强任职岗位管理，新进城管执法人员必须考试合格、取得市政府法制办颁发的《行政执法证》后方可从事执法工作；在同一职位工作满5年的基层中队主要负责人，应当进行轮岗交流，同时每年必须有10%的一线执法人员进行轮岗交流；严格审查轮岗交流人员任职资格，对于应予回避的职务范围，认真执行任职回避制度。（3）加强绩效考核管理，按照“责任分解、责任到人、责任量化和责任追究”的原则，构建以履职尽责、规范执法为核心的绩效考评体系，并把绩效考核结果与单位、执法人员的评先评优、岗位任用、职务晋升等挂钩。
（作者：上海市城市管理行政执法局副局长）
(本文供图/孙卉 陈建滨)