本刊专题:新亮点 新内容 新举措 ——《上海市城市管理行政执法条例》升级版的专家解读
发布时间: 2015年09月21日       来源: 绿色上海        【字体:

杨 琳


2015年6月18日举行城管条例修订新闻发布会


  

  2015年6月18日,上海市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于修改〈上海市城市管理行政执法条例〉的决定》(以下简称《修改决定》),并从7月15日起施行。

  《修改决定》有什么背景?有什么亮点?有什么新的提法和新的举措?它将为本市城管工作带来什么变化?本刊编辑部带着这些问题,走访了上海市人大法工委立法一处处长沈建明。


关于修改背景

笔者:《上海市城市管理行政执法条例》(以下简称《城管条例》)2012年7月实施,为什么实施了三年要修改?修改有什么背景?

沈处长:《城管条例》实施以来,对本市城管执法工作起到了积极的推动和规范作用。城管队伍的情况是这样的:截至到2014年12月,全市行政区划有100个街道、107个镇和2个乡,共有城管执法中队234个,执法队员7000余人。本市城管执法集中行使市容环卫、市政、绿化、水务、环保、工商、建设管理、城乡规划和物业管理九个领域全部或部分的行政处罚权,涉及396项行政处罚事项。

  可以说,修改《城管条例》,最大的背景就是按照党的十八大,十八届三中、四中全会提出的完善城管执法体制的要求,贯彻2014年12月16日,市委、市政府印发的《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》(以下简称《实施意见》),为进一步理顺城市管理综合执法职责界面,加强基层一线执法队伍建设,集中力量破解城市管理领域难题顽症,增强城市管理综合执法实效,提升城市综合管理水平,作出重要的制度安排。

  《实施意见》包括三大部分:指导思想、基本原则和总体目标;主要内容;保障措施。其中,主要内容有六个方面:一是进一步理顺街道乡镇城市管理综合执法体制;二是进一步做实区县城管执法机构;三是健全公安机关对城市管理综合执法的保障机制;四是进一步整合城市管理综合执法资源;五是进一步充实基层城市管理综合执法力量;六是进一步加强城市管理综合执法队伍建设。

  按照《实施意见》,城管执法界限进一步明确,主要针对三类事项:街面上常见的、不用专业技术即可直接认定的简单执法事项;群众诉求迫切、需要即时快速查处而相关部门缺乏执法力量的执法事项;矛盾突出、涉及多个执法主体、需要集中执法力量实施查处的执法事项。同时,要求适度拓展城管执法的范围,推动城管执法从目前以街面为主,进一步向包括小区公共场所、农村地区及街面在内的城乡公共空间拓展,逐步实现全市范围城市管理领域的综合执法。

  市委对于本市城管执法体制的这些重大改革措施,需要由市人大常委会通过法定程序以立法形式确定下来,转化为对全体社会成员有普遍约束力的法规规范。

  所以,这次法规修改,紧紧围绕进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制,将需要立法提供法制保障的内容进行了提炼、上升,以地方性法规的形式进行了确认,是保证市委、市政府决策的贯彻落实,也是按照党的十八届四中全会提出的要求——“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革依法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”的法治实践。



关于执法范围调整

笔者:《修改决定》是否为城管执法“扩权”?调整幅度怎么样?

沈处长:根据城市发展和管理的要求,城管执法范围需要适时调整,而调整与地方立法的相对稳定需要兼顾。这次城管执法范围修改,意在整合城管执法资源,但并非“大多了”,《修改决定》调整了2个执法事项、扩大了2个城管原有执法事项的范围。主要是《上海市大气污染防治条例》于去年10月经修订实施,《城管条例》在一些内容规定方面,与之产生不一致,必须修改。

  《修改决定》一是将原来由环保部门实施的对“露天仓库产生扬尘,污染环境”、“单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装”2项处罚事项调整为由城管执法部门实施;二是扩大了2个原有执法事项的适用范围,将对“露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘污染的物质”、“露天焚烧沥青、油毡、橡胶、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质”等违法行为实施处罚的地域范围从特定区域扩大到全市范围。

  城管执法范围很难概括全面,《城管条例》第十二条已有明确规定,地方性法规和政府规章都可以对城管执法范围进行调整。因此,本次法规修改对具体的执法范围就不作调整,留待市政府在修改相关政府规章时一并研究解决。据我所知,《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》等政府规章正在研究修改过程中。


在闵行区城管执法局进行城管条例修改调研,左二为市人大法制委主任委员林化宾,左三为市绿化市容局局长陆月星


关于执法效率

笔者:执法权力下放、执法力量下沉,能否带来执法效率提高?

沈处长:街道和镇乡作为区政府派出机关和基层人民政府,承担着大量的属地管理责任。但原有体制却没有赋予街镇相应的管理职能,有责无权,街镇难以发挥应有作用。从组织构架来看,原来街镇城管执法中队由区县城管执法局执法大队派驻,并统一指挥和调度管理。但事实上,70%以上的执法任务都在街镇,街镇发现城管执法范围的问题却是“看得见,管不着”。现在,执法权力下放、执法力量下沉,街镇可以强化基层一线执法队伍的统筹,对发现的城管执法范围的问题作出高效快捷的反应,直接及时予以处理。

笔者:城管执法遇到暴力抗法往往不能顺利实施,执法效率大打折扣。《修改决定》如何进一步加强公安对城管执法的支撑?

沈处长:公安支持、配合是城管执法工作的重要保障,这在市人大常委会审议中,是有关组成人员和人大代表的共同认识。《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》中明确了公安机关和城管执法部门的关系,包括健全公安机关对城市管理综合执法的保障机制,加强公安机关与城市管理综合执法部门的联勤联动,建立公安机关保障城市管理综合执法的工作机制。

  具体到这次《修改决定》,市人大法制委员会会同市公安局、市城管执法局和市政府法制办等部门进行了专门研究,进一步细化了两个部门之间的执法协作、配合机制,有关表述更加规范、具体。为此,《修改决定》规定:“区、县公安机关应当确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制,在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展行政执法工作。”

  随着今年7月15日浦东城管执法局挂牌,上海17个区县城管执法局都已成立,不少区县公安分局副局长还将兼任城管执法局副局长。公安保障城管执法机制,将有效保障联勤联动的综合执法效能。

笔者:从“在一个大楼里办公”,到办公场所“搬出去了”,各区县城管执法局独立成局以后,执法与管理的距离会不会“变得远了”?执法力量下沉,“最基层”执法队伍怎么得到“最上面”的声音?

沈处长:行政管理是一个完整的链条,或者说是一项系统工程。城管执法体制调整完善后,需要健全执法联动协作等工作机制。除了与公安的协作配合,还需要处理好与相关行政管理部门的执法协作、与网格化管理的对接、与刑事司法的衔接。

  执法重心下沉后,其他管理重心也在下沉,市委提出“创新社会治理、加强基层建设”的要求,适用于整个城市管理行政执法工作。随着继续推进和深化区县城管执法体制改革,执法与管理的配合需要依靠机制做到“零距离”,才能真正提升城管执法实效。这个跟办公场所远近没有直接关系。

  《实施意见》指出,“区县层面原则上保留一支人员少而精的机动执法队伍”,其余执法力量就充实到街镇;市和区、县城管执法管理部门主要强化行业管理职能,重点加强对街镇城管执法的业务指导、统一培训、执法监督等。这就意味着,这些市、区行业管理职能到位后,上下之间的信息渠道应该是畅通的,相关管理要求也能及时下达。


关于执法原则和程序

笔者:强调了执法效率,执法原则和资格有没有改变?执法程序上《修改决定》又做了哪些规定?

沈处长:法规修改后,执法的原则和要求依然不变,应当严格遵守和执行。《城管条例》明确规定:“城市管理行政执法工作遵循合法、公正、公开的原则,坚持以人为本,执法与教育、疏导、服务相结合,文明执法、规范执法,注重法律效果和社会效果的统一。”城管执法,是具有法定资格的主体才能从事的职务行为,《城管条例》规定“未取得行政执法证件的人员,不得从事行政执法活动”。对城管执法程序,《城管条例》作了规范,这次《修改决定》,根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定,规范了对没收物品的处置程序。具体为:城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时,对违法事实清楚的,依法应当没收的非法物品,予以没收。没收的物品除依法应当予以销毁的外,应当按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理,所得款项应当依照规定上缴国库。


市人大法制委立法一处处长沈建明在市城管执法局培训


关于执法监督

笔者:城管执法重心下沉后,对其加强监督显得尤为重要。乡、镇人民政府经授权成为城管执法主体,街道办事处在城管执法工作中也将发挥更大的作用,围绕这些新增主体的监督机制,在条例修改中做了哪些补充、完善?

沈处长:区县城管执法机构对街镇城管执法工作的指导与监督,主要是针对其管理和使用而言的,对街道和对乡镇,两者应当是一致的。《修改决定》中明确:“区、县城管执法部门应当加强对街道、乡镇城管执法工作的监督检查,组织评议,并将评议结果报告区、县人民政府,作为街道办事处和乡、镇人民政府绩效考核的依据。”修改后赋予了区县城管执法部门三方面的监督权力:一是责令街镇城管执法机构对未查处的违法行为予以查处,或者直接查处;二是对乡镇人民政府城管执法机构及其执法人员的有关违法违纪行为,有权向乡镇人民政府提出查处建议;三是对街道、乡镇城管执法工作的监督检查,组织评议,并将评议结果报告区、县人民政府,作为街道办事处和乡镇人民政府绩效考核的依据。


关于队伍管理模式

笔者:有的中心城区9街1镇,有的郊区9镇3街,奉贤还有4个园区。街道、乡镇执法中队的日常管理要求有什么不同?

沈处长:本次体制调整,目的在于加强基层一线执法队伍建设,集中力量破解城市管理领域难题顽症,增强城管执法实效。具体而言,《修改决定》明确,乡镇人民政府依法具有城管执法资格,其所属的城管执法机构以乡镇人民政府名义,承担本辖区内的城市管理行政执法工作;街道办事处则是由区县城管执法部门向它派驻城管执法机构,但扩大了它在城管工作中的作用。这两种模式,《实施意见》将前者概括为“镇属、镇管、镇用”,而后者是“区属、街管、街用”。可见,对于街、镇的城管执法机构,除其属性不同,日常的管理、使用是一样的。据我了解,目前各区县都正在推行城管执法与队伍建设的标准化工作。


笔者:沈处长的解读,让我们知道了本次《城管条例》修改,主要还是为本轮城管执法体制调整提供法治保障。加强城管执法,提高执法效率,还需要细化城管执法各项制度,包括任职交流、培训考核、执法透明、公众参与等执法监督等机制,还需要市城管执法局进一步研究和完善。谢谢沈处长在百忙当中抽出时间接受我们的采访。


  (作者:本刊编辑部)


(本文供图/陈建滨)