王棚 等

金山大道（蒋智隽/摄）

　　为顺利推进本市造林工作，适度调整现行林业政策、理顺林业管理体制显得尤为紧迫。在这种形势下，弄清本市涉林乡镇林业管理体制和政策需求，为新一轮林业发展五年政策制定提供基础数据，对确保“十三五”规划目标的完成具有非常重要的意义。

一、森林资源配置情况

　　据调研，上海乡镇林地面积占镇域总面积大多在10%—25%之间，朱泾镇、浦江镇和华新镇比例较低，在10%左右；庙镇、顾村镇和青村镇比例较高，在20%以上，是农林业发展大镇。

　　2014—2015年，造林面积在2000亩以上的有书院镇、练塘镇、庙镇、港沿镇；500亩以下的有张江镇、顾村镇、马陆镇；其他乡镇造林面积位于500—2000亩之间。

　　本市林地和农用地有密切的关系，华新镇、青村镇、庙镇林地面积占农用地面积在35%以上，尤其是青村镇比例已达到50%，说明这些大部分农用地已用于造林，林业发展空间极为有限；练塘镇、浦江镇、石湖荡镇、港沿镇、朱泾镇林地面积占农用地面积的35%—20%；庄行镇、朱泾镇林地面积占农用地面积在20%以下，尚有部分农用地可以发展林业。

　　练塘镇、朱泾镇、枫泾镇、青村镇、庙镇等镇农用地、基本农田和林地面积数据基本匹配，除去基本农田和已有林地，仍有10%以上的其他农用地可作为林业发展潜在空间。港沿镇、石湖荡镇、庄行镇、华新镇和浦江镇等镇基本农田和林地面积之和大于农用地面积，出现倒挂的情况，可推测，在用地双重压力之下，乡镇层面出现了重复计算的问题。可以想象，在实际工作中，林地和基本农田的矛盾非常大，要想进一步发展林业，林地和基本农田的矛盾是今后急需解决的问题。

嘉定南翔（唐彬钧/摄）

二、工作机构和人员配置情况

　　目前，乡镇林业站的隶属关系可分为三类：一类是作为乡镇政府的组成机构单列，如华新镇等；二类是在乡镇农业综合服务中心上加挂林业站牌子，如庄行镇、书院镇等；三类是在乡镇农业综合服务中心内部科室下设立，如浦江镇。

　　第一类机构地位较高，工作开展也较为有利，但此种类型较难推广，因此占比也较低；第二类占比较高，因不增加机构，较容易推广，目前大部分乡镇机构都是采用这种类型；第三类占比也不高，但因地位较低，对日常工作的开展有较大的影响。调研的15个乡镇林业站中有8个为专职站长。

　　根据标准化乡镇林业站建设要求，林业站办公用房面积不低于200平方米，15个乡镇林业站中只有6个乡镇林业站办公用房面积达到标准，说明乡镇林业站在硬件配置上还有一定差距。

　　在人员配置上，根据标准化乡镇林业站的要求，乡镇林业站应有4名工作人员，15个乡镇中，石湖荡镇、朱泾镇和枫泾镇人员略少，其余基本达到要求，这说明本市乡镇林业站发展取得了可喜的成绩。

　　乡镇林业工作人员可分为三类，分别是事业单位编制、镇集体编制和企业编制，工作人员中43人为事业单位编制和镇集体编制，19人为企业编制，表明乡镇林业站人员稳定性还较差。

　　乡镇林业站工作人员70%为男性，符合林业需要大量的野外工作的性质，年龄以30-49岁和49-59岁为主，分别占到了44%和35%。值得一提的是，目前林业站负责人仍以50岁以上的为主，乡镇林业站工作人员中有17%的工作人员为30周岁以下的，表明近年来有部分年轻人员充实到林业条线中。同时，有4%的60岁以上的人员仍在林业岗位上工作，说明部分乡镇林业站存在青黄不接的现象。

　　在乡镇林业站工作人员中，大专及本科人员总数达到73%，且本科的比例已高于大专的比例，具备了胜任基层林业工作的能力。

崇明港东抚育林

三、林业工作机制

　　本次调研的乡镇造林实施主体均为乡镇，根据具体情况的不同，造林实施主体有乡镇人民政府和乡镇农业综合服务中心等，这就将区县林业部门解放出来，可以专一做好指导和服务工作，不再是“运动员”“裁判员”一肩挑。

　　1.土地流转费

　　在近年来造林工作推进过程中，一直困扰市区林业部门的问题是，乡镇或农民造林积极性不高，乡镇或农民更愿意将土地用于农业生产，原因究竟在哪里？

调研中发现，影响造林积极性的原因主要在以下几个方面：

　　一是乡镇层面因素。造林属于公益事业，土地流转费都是由财政资金承担，部分区县是区县级财政只承担部分流转费，镇财政还需承担一部分。但如果流转出的土地给大户用于种粮种菜等农业生产，土地流转费则全部由经营主体承担，镇财政不需承担，而且农业部门对规模化经营还给予部分补贴，横向比较，用于农业生产没有资金压力，反而会有小量补贴。后续林地养护费用主要由镇财政统筹安排，而用于农业生产所有投入均由经营主体承担，乡镇没有任何资金压力。如此一来，对于乡镇来说，造林更无吸引力。

　　二是农民层面因素。农业生产一般一年一收，可以即时收回自用或另作他用，有较大的灵活性和自由性，但用于造林，建成后的林地纳入公益林管理，不能随意变动和采伐，形式比较固定。虽然各区县近年来都在推广统一平台流转土地，但私下流转土地的情况依然存在，流转费价格比平台统一流转高很多，为了经济利益，很多农民不愿意将土地统一流转。

　　2.资金流向

　　造林项目资金流向主要有两种形式，一种是财政资金直接拨付至中标的施工企业，另一种是造林补贴资金拨付至镇财政，镇财政再将资金拨付至建设单位，由建设单位支付给施工企业。两种方式各有利弊，前者资金执行的效率相对较高，后者资金掌握在建设单位，建设单位对施工企业掌控力更好。

四、存在的问题

　　一是机构不全、人员不足，乡镇林业队伍的稳定性和积极性受到严重影响。二是压力不小、动力不足，“十三五”期间新增森林面积不低于30万亩，对照“十二五”期间造林实际情况来看，各乡镇今后5年造林任务繁重，加上造林空间、政策配套、管理机制等问题，基层乡镇普遍感觉任务压力很大。三是空间有限、政策不够。从林地增长空间来看，可实施造林的土地面积不多，发展空间十分有限；从造林工作机制来看，市财政通过转移支付的生态补偿资金远不能平衡区县、乡镇承担土地流转、养护费用，造成基层乡镇造林积极性不高。

五、调研后的建议

　　通过本次调研，我们发现，各级政府在林地建设中具有决定性作用。解决问题的关键是要扭转各级政府以GDP为中心的政绩观，树立起绿水青山就是金山银山的发展理念。

　　1.改革以GDP为中心的领导干部考核体系。当前的领导干部考核体系不利于林地建设的推进。要从根本上解决生态建设问题，关键是要改革当前的领导干部考核模式，明确各级政府作为林地建设的责任主体，并根据主体功能区定位，确定全市各区县共同承担、但是有区别的考核目标，制定合理的考核评价体系。

　　2.建立有利于林地建设的政策导向机制。一要做到现状林地和增量空间管控到位。二是要完善林地建设管理政策。建议各区县、乡镇要建立平等或鼓励林地建设的政策导向，要与农业结构调整相结合，建立农村集体经济组织转型发展奖惩机制，大力发展第一、第三产业相融合的新型林业产业体系。

　　（作者：绿容青年“智”造之“上海市涉林乡镇林业管理体系现状及政策需求调研”课题组）

（本文供图/蒋智隽 唐彬钧　资料库）