吴 成  彭春晓

辰山植物园（邵青/ 供图）

公园是与群众日常生活息息相关的公共服务产品，是城市绿地系统的核心组成部分，承载着改善生态、美化环境、休闲游憩、健身娱乐、传承文化、保护资源、科普教育、防灾避险等重要功能。为更好地发挥公园的服务功能，调动各方对公园管理的积极性，必须因园施策，对公园实施分类分级管理。

一、上海城市公园管理面对新形势

随着城市化进程的不断加快，公园事业面临着新的挑战：一是随着人们生活水平的提高，市民群众对公园的数量、内涵、品质、功能、开放时间与服务质量等方面需求不断提高；二是随着社会老龄化速度的加快、市民群众休闲需求的增加以及公园的免费开放，公园游客量急速增长，节假日更是人流剧增，公园的安全、服务、维护等方面压力不断加大；三是城乡统筹发展对公园类型、布局、设计、建设、管理等方面提出了新的要求。

住房和城乡建设部【2013】73号文《关于进一步加强公园建设管理的意见》明确对各城市提出“积极探索研究公园分级分类管理，根据公园等级类型和功能的不同，在收费标准、资金投入、考核检查等方面实行差异化管理”。2015年，上海市绿化和市容管理局根据住房和城乡建设部要求，在编写《城市公园条例》（草案）时，也将城市公园实行分类、分级管理纳入公园管理的重要内容。

改革开放以来，本市公园绿地建设有了突飞猛进的发展，形成了市、区、县、乡镇、企业等多渠道管理公园的局面，表现为公园数量多、不同隶属关系、规模不等、功能不一等现象，且不同时期建设的公园情况不同，各公园之间差异加大。

一是面积大小不一。既有辰山植物园、顾村公园等百公顷以上的大公园，又有1公顷以下的小公园，如昆山公园、霍山公园等。

二是游人量多少不同。上海动物园的年游人量230多万人次，而有些公园的游人相对较少。

三是功能和服务对象不同。像古猗园、方塔园、复兴公园这样的古典园林或历史名园，公园知名度高、历史文化内涵丰富，外国、外地游人比重大，具有文物展示性质功能；而新建公园则以开放式和植物造景为主，主要是休息娱乐、锻炼健身的场地，游人大多为本地或附近居民。

四是设施状况差异大。有的设施非常完善，有的设施很简陋，差距很大。

总之，本市的城市公园已呈现出多类别、多层次、多功能、规模不等的局面，客观上要求行业的管理必须区别对待、分类指导，完善城市公园管理体系。

上海植物园（徐正魁/ 摄）

二、管理指导意见和标准的起草过程

从2014年开始，市局开展了上海城市公园分类分级的调研工作，并组织各区、直属公园专业人员共同起草《城市公园管理标准》（以下简称《标准》）。

2015年上半年，在对全市165座城市公园实施分类后，通过市、区绿化部门上下多次反复讨论和研究，形成了《上海市城市公园分类表》（以下简称《分类表》），并结合当年公园考核要求实施分类考核的探索，得到了各区县认同和支持。

同年下半年，在总结分类的基础上，编写了《上海市城市公园实施分类分级管理指导意见（试行）》（征求意见稿）（以下简称《意见》），确定了分级考核试点工作。同时，会同普陀、杨浦、闵行区的公园管理部门进行了模拟操作，在全市2016年度绿化管理工作会议上，我们将《意见》《标准》和《分类表》分发到各区绿化管理部门，广泛听取意见。此后市局多次召开专题会议，根据会议提出的“公园分类分级操作上要科学合理、简便可行，要理清原有的星级公园和现有分级的关系，要继承和创新、合轨和完善，要强调主体责任，又明确属地责任”等意见，重点内容又作了修改，我们将现有分级与原来开展的公园星级评定作了衔接，解决了分级过于繁多的问题，又使星级成果得到完善提升。

三、城市公园分类分级管理目的与思路

实施城市公园分类分级管理的目的，主要是调动区（县）绿化管理部门积极性、主观能动性，弱化和调整一贯的行政化管理模式，通过建立技术规范、标准和考核办法等制度建设，实现分层管理，分层考核，以适应城市公园快速发展的需求。

1.提高公园管理效率，推进城市公园快速发展

十三五期间，本市公园数量将扩大到300座，管理工作量陡增，传统的管理模式和考核办法已不相适应，通过建立技术规范、标准和考核办法等制度建设，合理化管理流程，节约管理资源，提升城市公园行业管理水平势在必行。分类管理的初衷就是明确市、区县公园管理部门的职责，根据公园类型确定管理主体。今后，市级管理重点是重点区域以及行业指导、监管，而区县的管理重点在社区和街镇。

2.弱化行政化管理模式，调动各区县管理部门能动性

长期以来，政府管理过分依赖行政考核，对制度建设和行业管理措施、办法等思考和研究得不够。一线管理部门疲于应付各层面、各条线的检查考核，考核压力过大，负担过重。今后，将大部分的社区公园考核权力下放到各区，即能减少市级考核数量，也有利于调动基层管理部门自主性、能动性，充分发挥地方管理优势。

3.促进城市公园个性化发展，利于彰显公园特色

按照分类分级管理要求，可以更加明确各类公园的主要功能和内容，有利于促进公园彰显特色，个性发展。同时将进一步明确各类公园的管理要求和目标、自身定位和服务、养护标准和要求，有效推动全市城市公园管理精细化。

大宁灵石公园（徐正魁/摄）

四、分类分级管理主要内容

1.公园分类

按公园绿地主要功能进行分类，具体将本市城市公园分为综合公园、社区公园、专类公园、历史名园四类，其中专类公园中细分为动物专类园、植物专类园、森林专类公园以及其他专类公园。按照分类，全市综合公园31座、专类公园12座、历史名园11座（其中含6座综合公园属性）、社区公园117座。

2.公园分级

分级主要参照星级公园的评定办法，由低到高分为五级，依次为：基本级、二星级、三星级、四星级、五星级。

其中综合公园分五级，从基本级到五星级；社区公园分三级，从基本级到三星级；专类公园分四级，从二星级到五星级；历史名园分三级，从三星级到五星级。

各级确定按照“分级指导、量化检查原则，以分定级，有升有降”。已命名星级的公园先维持现有星级，未命名的公园依照本指导意见当年考评后按分值定星级。已命名星级公园当年考评分值达不到相应星级标准的，应落实整改。当年星级确定后，每年实施考核，并综合两年分类分级考核结果，对各公园实行星级调整。连续两年未达相应分值的城市公园将予以降级。连续两年考评达到相应分值的公园将自动调整分级并予以命名。各级绿化管理部门可依星级与养护合同续订，养护资金核定、拨付等实行挂钩。

3.分层考核

市绿化管理部门主要负责综合公园、专类公园（动物园、植物园、森林公园）、历史名园的考核工作，区县绿化管理部门负责区辖范围内的社区公园、专类公园中的其他专类公园的考核工作。区县绿化管理部门在每年的10月中旬把区辖范围内的公园考核结果上报市级绿化管理部门备案。市绿化管理部门根据市民投诉率、媒体曝光率以及年度重点工作完成情况对各区县考核结果进行抽查，复核区级年度考核成绩，抽查比例控制在10%以内，不少于两座。

4.考核标准

考核标准由公园基本标准以及专类模块（综合模块、动物专类模块、植物专类模块、森林专类模块、雕塑纪念专类模块、历史名园模块）组成。社区公园得分由基本标准分（满分80分）加当年市民满意度评价折算分（满分20分）组成；综合公园、专类公园、历史名园得分是在上述两项得分基础上分别叠加相应的模块标准得分(满分10～30分)。本分特色公园尚未形成专类测评标准的暂按社区公园管理。

5.分值核定等级

各类公园考核最终等分核定等级，总分大于95（含）的为五星级；总分在85（含）至95之间的为四星级；总分在80（含）至85之间的为三星级；总分在75（含）至80之间的为二星级；总分小于75的为基本级。

（作者单位：上海市绿化和市容管理局公共绿地处）

(本文供图/徐正魁 邵青)